“乡政村治”格局下的村民自治——乡镇政府与村委会之间的制约关系分析

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1、“乡政村治”格局下的村民自治——乡镇政府与村委会之间的制约关系分析80年代初,伴随着家庭联产承包责任制的推行和政社合一、高度行政集权化的人民公社体制的解体,在农村基层政权和社会管理体制上形成了"乡政村治"格局,即在乡镇建立基层政权,对本乡镇事务行使国家行政管理职能,但不直接具体管理基层社会事务;乡以下的村建立村民自治组织---村民委员会,对本村事务行使自治权。这样,在基层农村管理体制中并存在着两个处于不同层面且相对独立的权力:一是自上而下的乡镇政府(代表国家)的行政管理权,二是村委会(代表村民)的自治权。①在体现人民当家作主权力这一根本点上两者

2、无疑是相契合的,但在具体的操作过程中,又每每产生不协调乃至严重的冲突,制约着村民自治的健康发展和乡镇行政管理职能的有效履行。本文拟着重分析乡镇政府与村委会之间冲突的主要表现形式及其成因,并提出若干对策建议。一、乡镇政府与村委会之间冲突的主要表现及其成因与过去的人民公社体制有很大不同,在"乡政村治"格局下,作为村民自治组织的村委会对于作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系或领导与被领导关系,二者只有工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系,对这一点《村组法》第四条作了如下规定:"乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是

3、不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。"应该说,就成文的法律制度而言,村委会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的:既没有明确规定"指导、支持、帮助"的内容、方式与方法,也没有明确规定"协助"的范围和形式。②这就为乡镇政府与村委会见仁见智、各取所需提供了过大的制度空隙,由此而衍生出种种矛盾和冲突。其一,从乡镇方面来看,一些乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构,仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式,对村委员工作和村民自治进行行政干预,这特别突出地表现在村级民主选举、民主决策和民主监督等环节上。

4、在民主选举方面,少数乡镇党委、政府个别领导干部不依法办事、滥用职权,严重干扰和破坏选举工作的正常进行。具体形式主要有以下四种:一是既不征得农民群众的同意,又无上级机关的批准,几年甚至十几年都不进行村委会选举,致使农民群众无法行使民主权利。二是漠视国家法律权威,不组织民主选举,强行任命村委会成员。三是乡镇选举工作机构或其领导成员,在选举过程中滥用职权,造成违法。四是乡镇党委、政府违反法定程序,撤换任期未满的村委会成员,侵犯农民的罢免权。在民主决策方面,一些乡镇干预村民和村民委员会对村事务的民主决策权,甚至不顾各村的实际情况,片面追求"高速度","

5、高指标","高积累",向村委会下达"硬性任务",要求村委会向农民强行乱集资、乱摊派、乱收费。个别乡镇提留公然超过国务院明文规定的"不得超过农民上年纯收入5%"的规定,竟达到50%以上。在民主监督方面,比较突出的是所谓"村财乡管"问题。村财乡管本来是个别地方针对具体情况采取的对村级财务的一种监督,但现在却被一些地方普遍采用。出发点是好的,但既不太合理,实际实施过程中也容易产生一些负面的效果。一是村里失去了自己的财务权和资金使用、支配、收益权。村里的财产归村民集体所有,由村委会负责保管、使用,而村委会又是群众性自治组织,除了必要的乡镇统筹、提留外,

6、没有向乡镇上交财务的法定义务;二是村财乡管为乡镇侵吞、挪用村级财产提供了便利。村财集中到乡镇的农经站统一管理,而农经站客观上是乡镇下设部门,听命于镇长,因而易造成村财产的流失,对村经济社会发展造成不利影响。实际生活中这样的事已屡有发生。除了这些弊端外,从这种监督的程序本身看,它客观上是一种事后监督,根本不能达到对村财务进行有效监督的目的,而仅仅是形式上限制了村级的"用钱"权。同时,它又是一种单方面的监督形式:乡镇对村有监督权,而村则无半点对乡镇"管理"的监督权。乡镇对村委会强有力的控制还表现在,乡镇党委(乡镇长一般任乡党委副书记)通过对村党支部

7、的有效领导,来间接地"领导"而不仅仅是"指导"村委会。一般来说,在每一届村委会换届选举之前,都要先进行村党支部的换届选举,根据《党章》的规定,村党支部一般都是通过全村党员大会选举产生,但乡镇党委不仅可以推荐村党支部书记候选人,而且由乡镇党委提名的村支部书记候选人,落选的可能性很小,即使落选,乡镇党委也可以通过直接任命或通过另外推荐候选人,以保证合乎其意愿者当选。这样村党支部书记对乡镇党委有着很大的亲和力,比较自觉地贯彻乡镇党委的意图,包括对村委会的领导。笔者接触过的一些乡党委书记曾明白无误地告诉笔者:"《村组法》所说的乡镇政府对村委会的指导关系

8、,实际上是领导关系,因为乡镇长同时又是党委副书记,村委会接受乡镇政府领导就是接受党的领导!"上述问题的成因,既不能简单归之于少数乡镇领导的个人素质不高