中国财政改革中几个全局性问题的思考

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1、中国财政改革中几个全局性问题的思考一、如何评价财政在体制　　转轨进程中的作用？　　评价1978年以来财政在改革开放中的作用，首先需要确定适当的角度和标准，如在转轨进程中财政与经济的基本关系是怎样的，不同阶段财政实际发挥的作用与政策预期目标的关系如何，财政改革与运行的制度合理性如何？　　传统计划经济体制下的财政是国民经济活动的枢纽，在某种程度上主导着经济运行；主义市场经济体制下的财政是重要的宏观调控手段，对经济运行起着保障作用。因此，就经济转轨过程而言，财政的职责可以简单描述为如何实现财政自身从主导经济运行到调控经济运行的转变，如何推动经济体制由计划向市场的转轨，如何确保这一过程中经济的稳

2、定持续增长。这就意味着在财政体制演进与财政政策取向经济体制转轨与经济运行绩效之间，必然存在着深刻的互动关系，其核心体现为财政始终肩负着双重任务：一是作为推动经济转轨、调控经济运行的重要手段，不断根据体制演进和经济运行的变化进行创新；二是本身作为经济转轨的一个重要组成部分，适时进行改革，保持与整个体制的同步性和一定的运转效率。由于整个制度处于非平衡演进中，这两项任务兼顾和完成的情况也就成为评价财政改革与运行绩效的基本角度与标准。　　此外，由于渐进转轨中的阶段性和财政体制在不同阶段所承担的任务的差异，一个时期财政运行的评价始终只能相对于特定的体制演进阶段来做出。因此在探讨财政绩效之前，还需要

3、按照一定的标准对转轨进程作必要的时段划分，并将不同阶段的预期政策目标与该阶段的财政实际运行效果对应起来，建立评价的时空概念。　　以生活事件为标志，我们可以从总体上选取三个变革点而将经济体制转轨进程划分为两个明显的阶段。一个是以1978年党的十一届三中全会确立“按经济办事，重视价值规律的作用”为市场经济取向改革的起点；一个是以1992年党的“十四大”确立社会主义市场经济体制的改革目标和此后不久实际经济运行告别短缺作为中国经济转轨总进程中发生部分质变的转折点；一个是以党的“十六大”确立的2020年为计划→市场的经济体制转轨的终点。由三个标志点所决定，1978——1992年属于转轨的前期，其转

4、轨进程是从改革发动到建立社会主义市场经济体制基本框架；1992——2020年属于转轨中后期，其转轨进程是从社会主义市场经济体制框架基本建立到建成完善的社会主义市场经济体制、人民生活实现全面小康。根据这样的划分，1978年以来的中国财政体制变动线索可以3个标志性事件来贯穿：一是由党的十一届三中全会提出搞活经济政策目标引出的延续较长一个时期的财政“放权让利、分灶吃饭”的体制与政策；二是1994年中央与地方之间以划分税种为基础而确立的适应社会主义市场经济体制的财政——税收体制框架；三是1998年为应对亚洲危机和国内市场需求不足的尖锐矛盾而迅速出台、连续实施至今的积极财政政策及公共财政取向的改革

5、。这三个事件中，前一个事件与转轨前期相对应，后两个事件则与转轨中后期的特定阶段相对应，并由此构成了评价财政改革与运行绩效的基本框架。　　1.第一阶段的财政体制改革与政策总体上表现为通过财政体制的调整与退让，突破传统计划经济体制的束缚，释放旧体制活力、酝酿新机制的形成。这一阶段延续15年，是时间最长、体制变动最频繁的时期。　　在这一过程中，财政渐进的制度激励效果来自三个方面。一是体制内活力的释放。通过体制退让打破了“大一统”的高度集权的分配格局，放权让利扩大了地方配置资源的权力，形成了各地在其隶属关系内开展创新的积极性，实质是通过条块关系的变化释放出了旧体制内部尚存的活力，地方利益激励的强

6、化形成了“诸侯”争先的冲动。二是体制外活力的培育。通过国民收入分配格局的根本性调整促进了多元化市场主体的形成和市场化价格机制的形成，逐渐形成了传统体制边界上的另一套微观经济运行系统和以金融为主的社会资金积累模式，体制退让实质孕育了新机制的活力。三是为转轨路径的优化提供了基本保障。在这一除旧布新的过程中，财政以供给、需求双向补贴的方式吸纳、抵消了大部分通货膨胀的压力，保证了价格机制改革、商品交换关系建立，实现了平稳过渡。正是财政的放权让利取向使转轨过程中的成本最小化和收益最大化选择有了可能。　　在已有的改革回顾中，关于这一阶段财政的地位一直没有得到足够的重视，财政的日益积弱和数度面临收支危

7、机还常常成为备受指责的理由。事实上，从经济转轨全局而言，财政一直居于启动和支撑改革的枢纽地位，财政体制的连续退让、补贴的增长、借款的增长都有着服从于改革进程的制度创新的内在合理性，和服从于改革路径的被动适应性。对于这一阶段财政制度创新的经济绩效，笔者曾将其评价为转轨前期机制创新的核心内容，并用其创造性地突破纳克斯“贫困的恶性循环”原理来解释其全局意义（吕炜，2001）。即中国经济的启动采取了“财政收入超分配——提高家庭、部门收入水平