中国财政改革中几个全局性问题的思考

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2、义市场经济体制下的财政是重要的宏观调控手段，对经济运行起着保障作用。因此，就经济转轨过程而言，财政的职责可以简单描述为如何实现财政自身从主导经济运行到调控经济运行的转变，如何推动经济体制由计划向市场的转轨，如何确保这一过程中经济的稳定持续增长。这就意味着在财政体制演进与财政政策取向经济体制转轨与经济运行绩效之间，必然存在着深刻的互动关系，其核心内容体现为财政始终肩负着双重任务：一是作为推动经济转轨、调控经济运行的重要手段，不断根据体制演进和经济运行的变化进行创新；二是本身作为经济转轨的一个重要组成部分，适时进行改革，保持与整个体制的同步性和一定的运转效率。由于整个制度处于非

3、平衡演进中，这两项任务兼顾和完成的情况也就成为评价财政改革与运行绩效的基本角度与标准。此外，由于渐进转轨中的阶段性和财政体制在不同阶段所承担的任务的差异，一个时期财政运行的评价始终只能相对于特定的体制演进阶段来做出。因此在探讨财政绩效之前，还需要按照一定的标准对转轨进程作必要的时段划分，并将不同阶段的预期政策目标与该阶段的财政实际运行效果对应起来，建立评价的时空概念。1.第一阶段的财政体制改革与政策总体上表现为通过财政体制的调整与退让，突破传统计划经济体制的束缚，释放旧体制活力、酝酿新机制的形成。这一阶段延续15年，是时间最长、体制变动最频繁的时期。在这一过程中，财政渐进的

4、制度激励效果来自三个方面。一是体制内活力的释放。通过体制退让打破了“大一统”的高度集权的分配格局，放权让利扩大了地方配置资源的权力，形成了各地在其隶属关系内开展创新的积极性，实质是通过条块关系的变化释放出了旧体制内部尚存的活力，地方利益激励的强化形成了“诸侯”争先的发展冲动。二是体制外活力的培育。通过国民收入分配格局的根本性调整促进了多元化市场主体的形成和市场化价格机制的形成，逐渐形成了传统体制边界上的另一套微观经济运行系统和以金融为主的社会资金积累模式，体制退让实质孕育了新机制的活力。三是为转轨路径的优化提供了基本保障。在这一除旧布新的过程中，财政以供给、需求双向补贴的方

5、式吸纳、抵消了大部分通货膨胀的压力，保证了价格机制改革、商品交换关系建立，实现了平稳过渡。正是财政的放权让利取向使转轨过程中的成本最小化和收益最大化选择有了可能。在已有的改革回顾中，关于这一阶段财政的地位一直没有得到足够的重视，财政的日益积弱和数度面临收支危机还常常成为备受指责的理由。事实上，从经济转轨全局而言，财政一直居于启动和支撑改革的枢纽地位，财政体制的连续退让、补贴的增长、借款的增长都有着服从于改革进程的制度创新的内在合理性，和服从于改革路径的被动适应性。对于这一阶段财政制度创新的经济绩效，笔者曾将其评价为转轨前期机制创新的核心内容，并用其创造性地突破纳克斯“贫困的

6、恶性循环”原理来解释其全局意义（吕炜，2001）。即中国经济的启动采取了“财政收入超分配——提高家庭、企业部门收入水平”的结构性调整策略，以此来垫高低收入形成的发展“瓶颈”，突破贫困的恶性循环。这一策略启动和支撑该阶段改革的逻辑顺序为：财政让利在分配领域的突破带来了国民收入分配格局的调整→个人、企业的利益得到认可和增长，脱离计划控制的货币剩余增多，由此孕育了利益主体多元化格局的出现，并自动创造了资金的供给与需求→储蓄动机与投资动机导致金融地位凸显，金融的成长又反过来推动储蓄——投资的转化。由分配领域发动的这一系列改革，还伴随着计划控制的必然削弱，流通环节的必然修补，市场化的

7、价格机制和商品交换的基础关系得以建立。这些因素综合起来反作用于生产过程，带来生产方式的变革，经济运行的商品化、货币化程度不断提高，货币资本化所带来的资本运动不断扩张，以市场配置资源、以资本再生产方式推动的社会再生产过程得以逐步确立。因此，我们可以认为，第一阶段财政的“开闸放水”不仅是一个逐步削弱自身财力、增强激励的过程，更深刻的意义是削弱传统体制配置资源的能力、刺激新的资源配置方式形成的过程。正是财政体制在退让中使传统体制失去了封闭运行的完整性，改革因此突破并获得持续的支撑。94年的财税体制改革是第一次按照市场经济