关于基层海关完善内控机制

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1、关于基层海关完善内控机制、推进“执法规范型海关”建设的思考常熟海关沈荣兴“基础不牢，地动山摇”。当前，基层海关业务基础相对比较薄弱的问题仍然比较突出，存在着较大的执法风险。深入推进“执法规范型海关”建设，是大监管体系建设和内控机制建设的要求，更是基层海关夯实业务基础、建设“管理强关”的迫切需要。一、基层海关开展“执法规范型海关”建设的必要性坚持依法行政是海关系统贯彻依法治国方略、履职尽责的前提。近年来，海关总署陆续出台了《海关总署党组关于加强海关法制工作的决定》、《海关总署关于贯彻落实<全面推进依法行政实施纲要>的意见》，南京海关也相继制定了《南京海关党组

2、关于全面推进关区依法行政建设的决定》（宁关党发〔2006〕1号）、《南京海关关于进一步推进关区依法行政建设的意见》（宁关法发〔2010〕1号）等文件，对海关系统和关区依法行政工作作了详细的规划和部署。在推进海关系统依法行政建设中，基层海关规范执法又具有特殊重要的意义，是海关依法行政的基础和落脚点。（一）推进“执法规范型海关”建设是大监管体系建设框架下基层海关的定位决定的《海关大监管体系建设方案(试行)》明确了三级海关定位，其中“隶属海关承担具体执行和反馈职责。负责各项业务工作的现场作业，反馈执法作业结果。”海关绝大多数具体行政执法行为发生在基层海关，基层海

3、关的执法水平在很大程度上直接影响着海关的整体执法水平。此外，随着管理层级的增加、管理半径的增大和监督的效能递减，海关系统形成了权力倒挂的配置模式，如果基层海关执法基础薄弱，那就更容易成为海关执法风险和廉政风险的高发区。对此，《南京海关大监管体系建设实施办法》提出：要探索关区海关执法规范机制，开展“执法规范型海关”试点，并形成普遍适用的基本模式，强化基层海关依法行使职权、自主防控风险的能力。（二）“执法规范型海关”建设与海关内控机制建设具有内在统一性根据《海关总署党组关于进一步加强和完善海关内控机制的意见》（署党发〔2010〕6号），海关内控机制建设，就是要

4、制定并实施一系列权力运行自我控制和约束的方法、措施和程序，内控机制健全和完善的标志可概括为“制度完善，权责明确，自控到位，监督有力，纠错及时，惩罚刚性”。“执法规范型海关”建设，是从事前防范、事中控制、事后监督、科技保障等方面入手，建立各项制度健全、工作流程科学、风险防范有力、监督制约得当的执法机制。因此，完善海关内控机制同样是“执法规范型海关”建设的重要方法和内容。两者之间的差异主要表现在海关内控机制建设不仅仅规范执法领域，涵盖的面更宽。（三）推进“执法规范型海关”建设是夯实基础工作，提高队伍素质的需要一方面，基层海关受内部、外部、历史条件、人员状况等多

5、种因素的影响，执法基础相对比较薄弱；另一方面，当前公民、行政相对人的法制意识和维权意识明显增强，对海关执法工作特别是执法关员的法律素质提出了更高的要求，部分海关工作人员在这方面还有不少欠缺，能力素质不够适应。海关工作人员只有不断提高法律素养、坚持依法行政，才能适应形势发展的需要。深入推进执法规范建设，是新形势下夯实基础工作，提高队伍素质的需要。二、基层海关执法工作中存在的主要矛盾和问题通过长期的基层执法实践，我们发现基层海关执法工作存在的问题，主要涉及海关法律法规、队伍法律素养、执法运行机制、执法监督机制、执法环境等方面。（一）法律法规存在的不适应现象1.

6、政策大于法规的现象。法律具有天然的滞后性，转型时期重大的改革试点往往是通过政策突破法律的方式进行，这种现象在国家管理中普遍存在，海关系统同样存在这类情况。但是，对于涉及相对人权利义务、公共利益等的重大问题，受法律效力的制约，必须由法律法规来解决。在执法实践层面，由于部分业务法律法规没有及时跟进，特别是涉及当事人权利和义务的事项时，可能出现政策大于法律法规的现象，导致相对人的异议或司法审查的质疑，带来了一定的执法风险。2.法规与实践脱节的现象。随着海关法律制度的不断完善，海关执法总体上能够做到有法可依。但是，由于执法实践所面对的问题千差万别，部分制度规定仍然

7、无法适应一线关员履行职责的工作需要。一方面，受各种因素影响，业务法规制定前的立法建议收集和反馈不够充分，新法规实施后可能会出现一些不适应执法实际的操作性问题；另一方面，对于部分发展极快的业务领域，如行邮物品监管等，业务法规无法适应一线关员履行职责的工作需要，在一定程度上存在着矛盾和滞后，有些甚至存在着制度的空白。（二）队伍法律素质存在的不适应情况有些海关工作人员缺乏对法治建设重要性和法律价值的深刻理解，存在法律实用主义、工具主义等倾向，临时抱佛脚，不出问题想不到法律；有的关员缺乏基本的法律素养，对海关法律法规与业务文件之间的适用原则不掌握，导致适用法律依据

8、错误；有的关员机械执法、经验式执法，照搬、照抄法律条文，不理解甚至