政府债务管理与债务风险预警体系构建

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1、政府债务管理与债务风险预警体系构建【摘要】政府债务是实现国家机器正常运转的重要资金，然而，若债务管理不善则会制约国家经济的发展，并可能引发债务危机和执政危机。本文在肯定我国政府存在正常债务必然性的基础上，构建了我国政府债务管理的风险预警及评价体系，客观地评价了我国政府债务的现状，深刻地分析了政府债务管理中的各类问题及其原因，并提出针对性的解决措施，以完善我国政府债务管理体系。【关键词】政府债务债务管理债务风险预警体系一、引言政府债务是国家履行宏观调控职能、实现国家机器正常运转的重要资金，关乎着国家经济、政治和社会的全面发展。但若政府债务管理不善，则会制约国家经济社会的发展，增加政府债

2、务风险，并可能引发债务危机和执政危机。因此，解决好政府债务问题，降低政府债务风险，规避政府债务危机和执政危机，已经成为衡量国家执政能力和治理能力的重要标准。政府债务与政府债务管理，具有宏观性、预算性和强制性，能确保国家执政职能的实现。因此，不能为了规避政府债务危机而产生盲目消除政府债务的短视行为。世界范围内，几乎没有一个国家、一个地区主权政府能够提供政府职能履行所需要的全部资金，“零债务”难以确保国家职能的正常发挥。而财政支出的扩张和未来财政收入的不合理预期，会使得政府扩大举债规模和举债范围，加速债务膨胀，导致政府债务危机。政府债务的管理有自身规律，如果管理不善，也会出现债务危机和执

3、政危机，进而导致政府破产。目前，更应重视政府债务管理所引起的“蝴蝶效应”，诸如冰岛破产、美国汽车城底特律破产、塞浦路斯银行倒闭潮、欧美国家主权债务危机等，都是政府债务管理不当的实例。我国实行不扩张的财政支出、财政预算缺口自身弥补等政策，使得政府债务水平总的保持在合理范围之内，并没有出现上述类似的债务危机和执政危机。当然，客观地讲，在中央统一部署、地方政府分权管理的债务模式下，我国政府债务管理模式还有待完善。地方政府债务管理容易出现舞弊，而主权债务的管理也因人民币升值、国际贸易摩擦等经济、政治原因而受到影响。所以，必须客观评价我国政府债务现状，建立政府债务风险预警机制。二、政府债务披露

4、与政府债务管理（一）政府债务的内涵政府债务是指中央政府和各级地方政府在执行宏观调控过程中，由于缺乏资金而向本部门内外所借的款项，即政府作为债务人与债权人之间按照有偿原则来筹集财政资金的一种信用方式，是显性负债。除此以外，政府债务还包括政府担保的内外债、银行等金融机构的呆账坏账、企业拖欠养老金等隐性债务。然而，传统显性债务、隐性债务的界限并不很明确，金融企业或地方政府的舞弊行为都可能人为模糊其界限，从而造成政府管理的重叠或盲区。从实践的情况来看，有的政府债务项目和风险能在预算报告中披露而为外部知晓，而有的则不能为外部知晓，因此基于债务的披露特征，把政府债务化为表内政府债务和表外政府债务

5、，更有利于债务管理内容、风险、权责的划分和落实。就偿债主体而言，政府债务应该是由中央政府债务、地方政府债务和主权债务三大类债务所构成的一个债务体系，由于各类债务在主体、性质、对象、功能、途径以及危机应对等存在较大差异，必须严格区分。我国的政治体制不允许地方发行债券筹资，主权债务的发行权力在中央政府，加之地方政府债务的转移性，使得中央政府成为政府债务的偿债主体。由于政府债务主体和披露内容的特殊性，我国的预算会计体系难以对每一项债务都做出准确披露。诸如担保债务、社会养老金拖欠等或有性质的债务由于存在于预算报表披露之外，便形成表外政府债务。政府债务履行的基础是政府资源（主要是财政收入）和国

6、家信誉两个方面。因此，只要涉及政府管理职能中的各类资金缺口或是欠款，都会导致政府资源的流出，从而成为政府债务。不过，这后一种债务在计算中往往反映为中央财政赤字、地方财政赤字和外债余额三者的总和。由此推导出政府债务的公式为：政府债务=表内政府债务+表外政府债务（基于政府债务性质和披露特征的划分）=中央政府债务+地方政府债务+主权债务（基于偿债主体的划分）=中央财政赤字+地方财政赤字+外债余额（基于政府债务表内披露的划分）（二）政府债务披露与管理提高政府债务的使用效率，正确识别、评估和应对政府债务风险，确保政府债务在国家经济社会发展中发挥积极的作用，是完善政府债务管理机制的目标。为此：首

7、先，以行政事业单位会计制度披露政府债务，并结合企业会计核算方法，借鉴“权责发生制”核算方法，正确核算政府债务。其次，坚持财政总预算和分预算统一的原则，将中央披露、核算和地方披露、核算统筹起来，加强中央对地方债务的管理和监督。再次，坚持统一性与差异性并存的原则，各类政府债务在、数额、性质和偿还方式等方面存在诸多差异，为了实现政府债务核算和信息披露的完整性和准确性，必须妥善处理这些差异。政府债务管理，是以国家各级政府机构为执行主体，以相关法律规范为指引，以各类