以清单制度为基础的大学与政府关系构建分析

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1、以清单制度为基础的大学与政府关系构建分析　　清单制度的内涵与结构体系　　目前，清单制度并没有明确的、普遍认同的定义。从学术界的众多观点中基本可以形成两点共识：首先，清单是行政机构或其他权力部门责任义务的汇总和统计，以各种手段公示于众，促使权责双方共同遵守，是公众发挥权力监督和问责作用的重要途径;其次，清单是不同利益主体在机构运行和生产实践中权利、义务等的文本化表达，这种制度的特点是边界和范围清晰，更为具体和直接，对主体行为有着明确的引导作用。清单的本质是契约，建立在双方合意的基础上，清单的实施不仅能够更好地约束和管理相

2、应的组织和机构，同时也有利于发挥组织机构的自主权和积极性，从而促进效能的最大化。　　清单制度的构建有着严格的法理依据，并非随意而为。根据制定主体和实施对象的不同，其法理属性也相异。清单制度体现了法无禁止即可为的基本法理，蕴含着私权自治的法律原则。只要在清单中没有列举的就属于合法范畴，个体或组织就有权采取行动。清单制度也体现了法无授权即禁止这项公权范围的行为设定。根据这种法理的基础，在处理公共权力机构与行政相对主体关系时，可以从权力清单、责任清单和负面清单等三方面着手建立清单体系。　　第一，权力清单。权力清单主要针对政府

3、的行为，意在对公权力机构行为进行划界。可以说，权力清单是社会权力运行的现代化革命，将权力置于有约束的牢笼，是规避权力寻租、提升治理效率的重要途径。反而言之，如果权力失去了约束和监管，对国家治理而言无疑是灾难，甚至会造成政府失灵。对公权力机构的权力行为进行清单约束，能够有效规避不当权力行为的发生，进而提升国家治理效能。　　第二，责任清单。任何主体并非万能的，政府不能包揽所有社会事务，大学也不可能承担所有责任。在权力事项的划分时要严格区分私权和公权，大学与政府均有可为之处，同样也有不可为之事。责任清单的设计其直接目的就是要

4、列明大学与政府应该承担的事项，公布责任事项的具体承担主体和追责程序，依此明确大学与政府之间的责任范围。理论上，主体职责的厘定与权力行为的厘定具有同等重要的价值，是一个问题的两个方面，但在具体实施时对职责的清单规定更加具有实践价值。其理由在于，与大学相比，政府永远处于强权地位，职责是义务的体现，彰显了人民的主体地位。　　第三，负面清单。负面清单体现的是法无禁止即可为的法律理念，实际上这是原则的例外。如果说权力清单与责任清单适用于公权范畴，那么负面清单其本质则是私权概念。负面清单就如同我们所熟知的黑名单，只要没有明确禁止个

5、体不可为则都可为之。负面清单最大的优势即是有利于市场主体或基层组织以清单为依据，推进自由创新，发挥系统诸要素的积极性。权力行使的依据是法律，对于法律未禁止公民行为的事项，公权力不得恣意干预。　　总体而言，清单制度是我国当前国家治理体系和能力现代化的着力点和抓手，其形式既可以是一项正式的具有行政法效力的文本，也可以是非正式的内部文本;既可以是法律范畴内的公共事项，也可以是内部的自治事项。将清单制度与组织治理结合，构建宏观的外部法律意义上的清单制度和微观组织内部的自治清单，是当前大学治理的重要手段和可行路径。　　建立权力清

6、单，明确各自权力的限度　　权力清单，就是要详细规定权力究竟应该干什么、到底怎么干的一种公开形式。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》强调：将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。针对大学与政府关系而言，单纯强调政府的权力清单，而忽视大学的权力清单，势必会造成两者关系的失衡。　　第一，大学的权力清单重点在于将大学办学自主权内容具体化。2014年7月8日，国家教育体

7、制改革领导小组办公室颁布《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》，对支持高校科学选拔学生，深化考试招生制度改革;支持高校调整优化学科专业，鼓励高校办出特色;支持高校自主开展教育教学活动，深化人才培养模式改革;支持高校自主选聘教职工，发挥各类人才的积极性创造性;支持高校自主开展科学研究、技术开发和社会服务，为提升创新能力创造条件;支持高校自主管理使用学校财产经费，提高经费使用效益;支持高校扩大国际交流合作，提高高等教育国际化水平等七个方面的办学自主权，进行了逐一细化和具体明确。大学可根据这些具体内

8、容，确定其权力清单。　　第二，政府的权力清单重点在于对大学行政审批制度进行深入改革。当前，政府针对大学的管理主要体现在非法律规定的行政审批权上。这就需要政府全面梳理现有的行政职权，分门别类列明设置的依据。对没有法律依据的行政职权，要及时进行清理或下放，有些该下放的要下放，对虽有法定依据但不符合全面深化改革要求和大学发展需要的，法定