论行政首长出庭应诉制度

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1、论行政首长出庭应诉制摘要：行政首长出庭应诉制度在行政诉讼理论与实务中受到极大的关注，通过对行政首长出庭应诉制度的辩证分析，从维护司法权威，依法行政与及时化解行政纠纷的角度出发，行政首长出庭应诉制度都应当作为一种制度加以构建并完善。关键词：行政首长；出庭应诉；行政诉讼；构建中国社会是一个官本位的社会，为官从政者历来就是平民百姓的衣食父母，自从封建社会起，就有“礼不下庶人，刑不上大夫”的传统，“庶人”从来没有奢望过与“大夫”平起平坐。但是，随着依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略的提出，中国民主进程的加快，国民法制意识的增强，我国自从1989年《中华人民共和国行政诉讼

2、法》颁布以来，涌现了大量的行政诉讼案件，即所谓的“民告官”案件。然而，在这些行政诉讼案件当中，“告官不见官”却成为了一种普遍现象，并且，“民告官”案件常常面临着难立案、难审判和难执行“三难”问题，引起了行政诉讼理论与实务界的极大关注。为了扭转这种局面，全国各地纷纷以地方性法规、政府规章等形式创设了行政首长出庭应诉制度。出现最早的当数陕西省合阳县人民法院的实践。1998年8月县法院和县政府联合下发了《关于贯彻执行行政首长出庭应诉制度的实施意见》，规定“机关部门”一旦成为被告，行政首长必须出庭应诉。“合阳县法院实行行政首长出庭应诉制调查”［N］.陕西日报.2003-09-

3、08.2002年7月，沈阳市出台了《关于建立行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉制度的通知》要求所辖各行政机关建立法定代表人出庭应诉制度。“沈阳建立法人代表出庭应诉制度”［N］.人民日报海外版，2002-07-09（4）.为了依法行政，转变政府职能，2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》指出，对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩。随后，江苏省南通市政府办公厅于2005年专门下发了《关于建立行政机关负责人行政诉讼出庭应诉的通知》，在全省率先推行了行政负责人出庭应诉制度。全市9个县（市）区除了一个区没有行政诉讼案件外，已经有5个县区的出

4、庭应诉率达到了100%.“破解‘告官不见官’难题”［N］.新华日报，2008-09-18（A08）.2007年5月河南省政府办公厅出台了《关于加强和支持行政审判工作的意见》指出：各级行政机关要自觉履行法律规定的义务，积极参加行政诉讼活动，倡导、鼓励行政机关法定代表人亲自出庭应诉，支持、配合人民法院的行政审判工作。王应强.论建立行政首长出庭应诉制度［J］.学习论坛，2008，（4）：79.四川省政府办公厅于2008年4月印发了《四川省人民政府全面推进依法行政工作的2008年度安排》，明确提出积极完善化解社会矛盾，积极推行行政首长出庭应诉制度。“行政首长出庭应诉制出台”［

5、N］.西部时报，2008-04-08（002）.可以说，行政首长出庭应诉作为行政诉讼实践中出现的新事物，受到了广泛的关注，从普通百姓的将信将疑，到行政机关的自我“考核指标”；从法院的中立引导，到专家学者的褒贬不一，行政首长出庭应诉成了“依法行政”这一大背景下的官民对望的窗口。通过这一窗口，能否为公民提供一个与“大夫”平等对话的机会？行政首长出庭应诉能否作为一种制度在我国加以构建？本文将作进一步的探讨。一、行政首长出庭应诉制的现状及原因分析（一）行政首长出庭应诉制的含义。所谓行政首长出庭应诉制，就是指在行政诉讼中，作为一方当事人的行政机关的法定代表人或者其他负责人，应当

6、按照人民法院的要求，出庭应诉、参与行政诉讼案件的审判工作的一项制度。（二）行政机关出庭应诉制的现状。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“当事人、法定代理人可以委托1——2人参加诉讼。”在行政诉讼的司法实践当中，作为一方当事人的行政机关常常以三种形式出庭应诉。第一，由行政执法人员出庭应诉。这主要是因为被诉的具体行政行为是由行政执法人员亲自作出的，执法人员对案件事实掌握的较为清楚，这样更能有效的应对诉讼，使案件管理容易开展；第二，由行政机关委托的专业人员出庭应诉。这里的专业，包括行政机关法制部门的工作人员和执业律师；第三，行政机关的行政首长亲自出庭应诉，这种情况

7、极为少见。根据最高人民法院的统计，全国各级人民法院审理的行政诉讼案件当中，行政首长出庭应诉的比例不到千分之一。王应强.论建立行政首长出庭应诉制度［J］.学习论坛，2008，（4）：78.（三）行政首长出庭应诉率低的原因分析造成行政首长出庭应诉率低的原因是多方面的，至少可以从三个方面进行考量：首先，立法层面的因素。如前所述，我国行政诉讼法规定，行政诉讼中的一方当事人、法定代理人可以委托1——2人参加诉讼。从这一规定不难看出，我国行政诉讼法并没有强行规定，亲自出庭是行政机关负责人的义务，这一规定本身是任意性的。因此，实践当中，作为被告的行政机关的通常做法