多源流理论视角下“单独二孩”政策解读

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1、一、问题的提出　　为了控制人口增长，实行计划生育政策及独生子女政策。随着时间的推移，人们的生育观念发生变化，由崇信多子多福、养儿防老到少生优生。另外，人口形势也随着发生了变化，如生育率低于更替水平、人口老龄化严重、劳动力供给不足等。因此，针对以上变化，及时调整完善计划生育政策已迫在眉睫。但也不能马上取消计划生育政策，需要平稳过渡，于是十八届三中全会就提出，“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两孩的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”　　二、多源流理论介绍　　多源流

2、理论最早由美国著名的公共政策学家约翰?W?金登建立，见于其《议程、备选方案与公共政策》一书中。金登认为：“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果。”[1]多种因素主要是指问题源流、政策源流和政治源流。　　问题源流：主要是指问题是怎样提上议程的。在政府环境中存在的问题很多，为什么有些问题会被关注并提上议程，而有些问题并不能获得关注，答案在于问题的界定，问题的界定主要通过指标（如病床利用率、婴儿死亡率）、焦点事件（如灾害、危机）和反

3、馈信息等方式，同时问题的界定还受人们价值观、对比与分类的影响。[2]　　政策源流：主要是指对议程建立与变更产生影响的政策建议过程。它一般由专业共同体（包括研究人员、国会的办事人员、学者、利益集团的分析人员等），他们通过讲坛、大众传媒、研究报告、论文等形式引起同事、专家、公众的注意并使其思想保持活力，为其政策建议能被采纳铺好路，但在同一时期会有多种政策建议四处漂浮，它们会相互碰撞，彼此结合，有些得以幸存，有些消失。　　政治源流：主要是指对议程建立与变更产生影响的政治过程。它主要包括诸如国民情绪的变化、选举

4、结果、政府的变更、意识形态、政党在国会中公布情况的变化以及利益集团实力对比等因素。　　这三条溪流各自都有自己的运行轨迹，它们的发生、发展和运作都不依赖于其他的源流，当它们在关键的时候才会汇集在一起，这时“政策之窗”就打开了，约翰?金登特别指出，“政策之窗”并不经常打开，且只敞开很短暂的时间。如果参与者不能利用或者没有利用这些机会的话，那么就必须等待时机，直到下一次机会的降临。[3]　　三、多源流理论视角下的“单独二孩”政策分析　　1、问题源流　　问题源流主要通过指标、焦点事件、反馈信息等反映出来。　　（

5、1）指标：从第六次全国人口普查数据来看，我国性别比例严重失调、老龄化现象严重。从此次普查数据来看，出生人口的性别比是100：118.06，明显高于联合国公布的数据即出生性别比的正常值域是在102-107之间，我国60岁及以上人口占到了总人口的13.26%，其中65岁以上人口占到了总人口的8.87%，而按照联合国公布的数据，如果60岁及以上人口达到总人口的10%或者65岁及以上人口达到总人口的7%以上，说明该国或地区已是人口老龄化国家。同时，人口增长处于低生育水平阶段、新增劳动力数量减少。同上一次普查相比

6、，年平均增长分别下降0.5%、6.29%。[4]另外，失独家庭日趋严重。有学者估计中国失独家庭已超过100万，并且每年数目会不断递增。　　（2）焦点事件：2012―2013年以来所发生的事件如200亿超生罚款去向成谜、陕西安康怀孕7月妇女遭强制引产事件、《一个计生委主任的失独之痛》的报道、北漂为办准生证跑断腿事件、郑州“房妹”父母举报违反计划生育事件、国家计生委发表将长期坚持计划生育政策的言论事件等。　　（3）反馈信息：目前，对计划生育实施效果的反馈主要建立在一些相关事件及国民报怨上，如前面所提到的通过

7、人口普查所反映的我国低生育率、新增劳动力减少、老龄化严重、失独家庭的现状等、焦点事件以及长期以来民众对计划生育政策的抱怨。　　2、政策源流　　在我国，“单独二孩”政策共同体主要来自专家、学者，如易富贤、何亚福、田雪源、翟振武等，他们通过论文、著作、提议、采访等各种方式进行“软化”活动，如易富贤在其《大国空巢――走入歧途的中国计划生育》一书中提出“不停止计划生育更待何时？”，何亚福在其《生育权是公民的基本权利》一文中提出“生育权是属于公民的”，田雪源建议“夫妇一方为独生子女者，允许生育两个孩子”，当时占主

8、流意见的是由翟振武教授所带领的团队制定的分省份放开的“三步走方案”。　　同时，政府相关部门也一直在关注，如2004年国家开展投入巨大、影响很大的人口发展战略研究，国家人口计生委多次陆续委托科研院所对全国的生育状况进行调查。全国人大代表、国家卫计委科研所所长马旭称，1980年中央给全体党员的公开信中就有这样的表述：“未来若干年内，人口形势发生变化，我们就会调整政策”。　　3、政治源流　　国民情绪：金登提出国民情绪是指他们具有一些共同的观念，即