实施“单独两孩”的政策解读

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1、实施“单独两孩”的政策解读　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：坚持计划生育的基本国策,启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策,逐步调整完善生育政策,促进人口长期均衡发展。　　①在由决策层参与起草者执笔撰写的《党的十八届三中全会<决定>学习辅导百问》（以下简称《学习辅导百问》）指出，这是我国进入21世纪以来生育政策的重大调整完善，是国家人口发展的重要战略决策。　　②这项调整措施公布后，引起了社会的强烈反响，成为国内外舆论关注的热点之一。2013

2、年12月30日，中共中央、国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》（以下简称《意见》），明确了启动这个调整政策的总体思路、基本原则，规定了推进这项工作的具体措施，标志着这次政策调整的正式启动。　　笔者从改革开放以来我国人口决策的历史背景和过程，结合人口决策部门、人口学界对政策制定的阐释、分析，以及社会的反映，从我国人口长期战略角度，对这一政策的历史意义、现实意义和长远意义作一解读。　　一、我国现行生育政策的形成过程及人口发展趋势　　我国正式开始实行计划生育，是从20世纪70年代初开始的。当时的原则是晚、稀、少，即提倡晚婚晚育、

3、生育两孩之间有间隔，数量目标是一个不少，两个正好，三个多了。经过10年的努力，我国人口自然增长率稳步下降，妇女总和生育率（平均每名妇女一生所生育子女数）从1970年的5.71降到1980年的2.24，接近国际公认的人口更替水平2.1。可以说，当时中国的计划生育工作已经卓有成效。而且人们认为，人口问题是个发展问题。那么，随着我国经济社会发展，生育率缓步降至更替水平以下，应当是可预料的事。　　然而，70年代末80年代初，在计划生育工作势头不错的情况下，中国政府却随着工作中心向经济建设的转移和改革开放的起步，下决心实施更为严厉的人口

4、控制政策。这是新中国人口决策史上最大的一次人口政策调整。当时面临的现状是什么样的呢？是人口控制迫在眉睫。具体如下：人口总量从1970年的8亿增长到1980年的10亿，10年增长2亿；50年代、60年代两次人口高峰叠加正在形成第三次人口高峰。而人口发展规律表明，人口高峰一旦形成，就不得不需要经过两三代人的时间才能逐步缓解。党内公认的经济专家陈云当时就曾警告说，人口是爆炸性问题，人口问题解决不好，将来不可收拾。　　③由此，采取果断措施遏止住人口数量过快增长的势头，实是当务之急。　　1980年9月7日，五届全国人大三次会议正式宣布，

5、在今后二三十年内，普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住。　　④9月25日，中共中央发出《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，提倡一对夫妇只生育一个孩子。新时期人口政策从此开始全面实施。这封公开信后来被人们看作是独生子女政策的标志性文献。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：夫妻双方有实行计划生育的义务。　　前面说过，当时中国的妇女总和生育率已接近更替水平，也就是已经接近群众生育意愿极限，此时还要再大幅度地压低生育数量，当然难度极大。外界将这个政

6、策叫作急刹车并不为过。当时，在政策可行性上确实缺乏足够的研究论证，提出的一些指标并不切合实际，如1979年曾提出2000年就达到人口零增长，而根据后来的政策实施实际和人口发展趋势，基本上公认中国人口大约会在2030年前后的某一个时间点达到最高峰，也就是零增长。政策的实施难度完全超出人们的想象，特别是在农村，一孩政策与农民的生育意愿相差太大，施行伊始便遭到强烈抵制，计划生育工作也成为当时的天下第一难。　　1984年，中央书记处办公会议再次讨论生育政策问题，正式决定开小口，堵大口，在部分农村逐步实行允许第一胎生女孩的夫妇生育第二胎

7、。此后的生育政策基本稳定下来，没有什么大的调整和变动。　　我国现行生育政策实施范围。具体可分为：　　（1）一孩政策：包括绝大多数城镇居民；北京、天津、上海、江苏、四川、重庆6省（市）的农村居民。（2）一孩半政策：指农村夫妇生育第一个孩子为女孩的，可以再生育一个孩子，包括河北、内蒙古等19个省（区）的农村居民。（3）二孩政策：一是各省（区、市）都规定，双方均为独生子女的夫妇可以生育两个孩子；二是部分地区的农村居民普遍可以生育两个孩子，包括海南、云南等5省（区）的农村居民；三是一方为独生子女的农民夫妇可以生育两个孩子，包括天津、辽

8、宁等7省（市）的农村居民。（4）三孩政策：指部分地区少数民族农牧民可以生育三个孩子。包括青海、宁夏等地区的少数民族农牧民，海南、内蒙古等地前两个孩子均为女孩的少数民族农牧民，云南边境村和人口稀少的少数民族农村居民、黑龙江人口稀少的少数民族居民。（5）西藏自治区实行特殊的生育政