当前我国征地制度存在的主要问题及对策建议

《当前我国征地制度存在的主要问题及对策建议》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在教育资源-天天文库。

当前我国征地制度存在的主要问题及对策建议经济发展战略当前我国征地制度存在的主要问题及对策建议.张定宇等土地问题是农村问题的核心.土地制度是农村的基础制度,而征地制度又是农村土地制度的重要方面.随着工业化,城市化进程的加快,建设用地需求很大,将不可避免地继续征收大量农村土地.根据《全国土地利用总体规划纲要》(2006--2020),1997--2005年,全国非农建设年均占用耕地2O.35万公顷(305万亩),到2010年和2020年,全国新增建设用地分别为195万公顷(2925万亩)和585万公顷(8775万亩),我国将有大量农民离开土地.征地直接关系到亿万农民的切身利益,处理得不好,会引发很多社会矛盾.实际上,近年来因征地而引发的信访量较大.2007年,国土资源部接待群众来访5569起,18083人次,其中因农村土地征收征用问题来访2907起,9756人次,分别占51.29,53.95%.征地工作事关社会和谐稳定大局,是当前的热点和难点.在目前我国总体上已到了以工促农,以城带乡的发展阶段,完善征地制度,更好地维护被征地农民的权益成为当务之急.为此, 本课题组紧紧围绕农村改革和发展的主题,重点研究了当前我国征地制度存在的主要问题,并就改革和完善我国征地制度提出对策和建议.一,我国征地制度的沿革建国以来我国征地制度沿革,许多学者从时代背景,立法等不同角度进行了归纳,结合征地工作实践,我们认为大致可分为初步探索,立法规范和改革完善三个阶段.(一)初步探索阶段(1950年11月～1982年5月)新中国成立后,1950年11月10日政务院第58次政务会议通过的《城市郊区土地改革条例》中就提到了对失地农民的征地补偿,但只是提到应给耕种该土地的农民以适当的安置,予以公平合理的补偿,并没有提到具体的补偿标准和安置措施.为适应国家建设的需要,1953年11月5日政务院第192次会议通过了《关于国家建设征用土地办法》,这是新中国第一部关于土地征用比较完整的法规.该办法规定了征用土地的基本原则及对失地农民的补偿标准和安置办法.这一时段确立的征地规定较好地处理了国家与失地农民之间的土地关系,维护了失地农民的合法权益,保障了失地农民正常的生产和生活.1956年底,社会主义改造基本完成,生产资料所有制性质发生了根本改变,原来的《国家建设征用土地办法》已经不能适应新形 势下社会主义国家建设的需求.经l958年1月6日全国人大常委会第9O次会议批准,国务院公布施行了经修订的《国家建设征用土地办法》.与前一时段相比,这一时段的土地补偿费标准相应降低,由旧《办法》的"一般以其最近三年至五年产量的总值为标准",降为新《办法》"最近二年至四年产量的总值为标准'给予补偿,但规定土地征用必须在保障失地农民的生产和生活有妥善安置的情况下才能进行,安置方式主要以农业为主.虽然23《中国社会发展战略}}20O9年第1期土地补偿费标准降低,但失地农民的后路有保证.此外,由于失地农民处于人民公社中,征用的是集体的土地,农民个体失地问题并不普遍.十年"文革"期间,由于国内社会环境的影响,包括征地在内的各项工作基本处于停顿状态.(二)立法规范阶段(1982年5月一2()(]4年8月)改革开放以后,国民经济建设全面复苏,建设用地大幅度增长,国家建设征用土地出现了全新的情况和问题.为适应新形势的需要,经全国人大常委会通过,1982年5月l4日国务院公布施行了《国家建设征用土地条例》,首次明确规定征用土地补偿费用的种类,并在此基础上适当提高了补偿标准,调整了农村劳动力安置途径,在征地制度规范内 容的深度,广度均有大幅度提升.1986年6月25日,第六届全国人大常委会第16次会议审议通过了《土地管理法》,该法吸收了《国家建设征用土地条例》中的土地补偿费,安置补助费等大部分规定,将其上升为法律规范,使征地制度第一次法律化.为加强耕地保护,保障粮食安全,使土地管理制度适应经济社会发展形势的需要,1998年8月29日,第九届全国人大常委会第4次会议审议修订了《土地管理法》,国务院同期修订了《土地管理法实施条例》,在征地方面仍沿袭了1986年土地管理法确立的基本制度,但征地的法定概念更为清晰,设立并完善了严格的征地审批和征地实施程序,征地补偿安置标准进一步提高并更为具体和合理,形成了较为系统的法律制度.在这一阶段,国务院征地法规,国家法律历经3次大的修改,但仍沿袭了耕地年产值倍数计算方法,征地补偿安置尚无根本性的突破,尚未体现物权的基本思想.(三)改革完善阶段(2004年8月至今)为进一步贯彻落实科学发展观,构建和谐社会,2004年以来,国家开始对征地制度进行一系列重大改革.2004年8月28日,根据宪法修正案,第十届全国人大常委会第11次会议审议修正了《土地管理法》,明确规定:"国家为了公共利益的需要,可以依法对24土地实行征收或者征用并给予补偿",并将征 地的概念明确为"土地征收".2004年1O月21日国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发E2oo4]28号),明确提出完善征地补偿和安置制度,强调了征地补偿安置必须保持被征地农民原有生活水平不降低,长远生计有保障,提出了征地补偿实行"统一年产值"和"区片综合地价"的新机制,创新了安置方式,强化了被征地农民社会保障,要求征地程序更为公开,透明.这一系列的措施为规范征地行为,保障被征地农民合法权益发挥了积极作用,标志着我国的征地制度迈向了改革的新阶段.当前,随着党的十七届三中全会的召开,《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对征地工作提出了新的要求,明确提出要抓紧完善相关法律法规和配套政策,征地制度进入了重要的改革完善时期.在这一阶段,物权思想在征地法律法规及有关文件中得到体现,国家更加重视被征地农民的就业,住房安置和社会保障.回顾我国征地制度发展的三个阶段,法律政策体系从无到有,不断丰富,发展和完善;征地补偿标准逐步提高,安置方式越来越多样和灵活;征地审批和实施程序越来越严格和公开,被征地农民的权益越来越得到保护.总之,各时期的征地制度基本符合当时的经济社会发展状况,保障了当时社会经济建设用地,总体来说在不断进步,趋于合理.二,当前征地实践中存在的主要 问题总体上看,我国的征地_T作基本上有法可依,有章可循,但还存在一些不容忽视的问题,归纳起来,主要有以下六个方面:(一)农村土地产权转移时利益分配不均根据《土地管理法》等相关法律规定:土地产权包括所有权,使用权,收益权,处置权;农村集体组织拥有农村集体土地的所有权,使用权,收益权.但农村集体无权出让集体土地,对农村土地拥有受限制的产权,土地征收后出让的增值部分农民和农村集体无法参与分配,导致征地补偿安置矛盾突出.2007经济发展战略年,国土资源部受理的涉及农村征地纠纷的来访为887起3157人次,其中因安置补偿问题来访的为776起2757人次,分别占87.49,87.33.群众反映强烈的问题主要包括:一是补偿标准偏低.现行征地补偿安置标准主要是以种植主要农作物的产量和产值来计算的,且土地补偿费和安置补助费的总和不得超过耕地被征用前三年平均产值的30倍.这个标准没有考虑农民对土地的前期投入,没有考虑种植经济作物能创造的更高的产值,没有计算近年来土地产出的增量,没有考虑土地对农民生活的保障功能,更没有充分考虑土地所在地段,土地地类,土地原用途,土地质量,人均耕地,经济发展水平,土地征用后实际用途等的不同来细化补偿标准,体现差别.征地补偿安置费用在国有土 地出让总价款及征地成本中所占比重较低.据调查,东部,中部,西部地区被征地农民得到的土地补偿和人员安置费用占土地出让总价款的比例分别为16,18,12.二是有的地方安置的资金,住房等到位不及时.征地实行的是一次性补偿(货币补偿,住房补偿),政府要一下子拿出一大笔钱,在财政并不宽松,发展任务较重的情况下是比较困难的,就出现拖欠现象.三是安置方式单一.以货币安置为主,农民可选择的安置方式少.四是对被征地农民长远生活保障缺乏考虑.部分被征地农民丧失土地之后无法获得与之相适应的就业,不能获得收入,如果没有建立被征地农民的社会保障制度,长远生活没有保障.(二)"公共利益"的范围缺乏明确界定我国《宪法》和《土地管理法》都规定,"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿."但没有明确界定哪些建设项目用地是为了"公共利益",哪些建设项目用地不是为"公共利益","公共利益"成了一个高度抽象的概念,没有一个明确的范围.部分地方政府为以地生财,不管是否为了公共利益的需要,大量动用征地权,造成土地征用后待价而沽,或低价招商争税源,资金不到位而闲置土地,造成土地资源严重浪费.据国土资源部概算,目前我国土地征用后的利用率只占征地总数的 67%,3O以上处于"批而未征","征而未用"的状态.根据《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020)》,全国城镇规划范围内共有闲置,空闲和批而未供的土地近26.67万公顷(400万亩).(三)征地审批程序需要精简征地审批自下而上层层会审,签字,盖章多.征地前期的用地预审要进行用地规划选址,勘测定界,占用耕地和基本农田论证听证,补充耕地和补划基本农田等一系列工作程序,在征地报批时有相当一部分工作重复.(四)征地实施程序需要认真落实由于制度与机制的缺陷,被征地农民与政府处在不同等的地位,从土地是否征用,何时征用,因何征用,到补偿费的确定,分配及人员安置,住房安置等,农民作为独立的权利主体都处于相对被动的地位.国土资源部明确规定,征地实行报批前的拟征地公告和批准后的"两公告","一登记"制度,有的地方感到操作不方便,往往落实不好,群众意见较大.(五)征地补偿安置政策不统一1991年,国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》.该条例虽于2006年作了全面修订,但补偿安置标准明显低于其他建设征地,在补偿安置方式上采用的是先期补偿,后期扶持的方式.铁路建设中多采取征地等资金包干方式,中央政府往往只承担部分资金,而有的地方政 府发展心切,在财力有限的情况下往往压低征地补偿安置标准.这就在有的地方特别是经济欠发达地区形成了重点建设项目与一般建设项目征地补偿方式与标准的差异,导致了同地不同补偿价等问题.(六)被征地农民未与城镇居民享受同等的城市公共资源及社会保障在城乡分割的二元体制下,土地是国家赋予农民社会保障的载体,既是养老保障,又是从事非农产业的农村劳动力的失业保障.在城市化进程中,由于征地补偿偏低以及面向被征地农民的社会保障体系的缺损,导致被征地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利,再加上就业得不到保障,又无法享受与城镇居民同等的城市公共资源及社会保25《中国社会发展战略))2OO9年第l期障权利,于是成为"上班无岗,种田无地,低保无份"的"三无"农民.存在上述问题的原因是多方面的,既有现行土地制度本身在不断完善之中的客观因素,又有现行的征地T作与市场经济运行机制不协调等因素,更有城乡二元化结构的因素.在城市建设和]I业发展的过程中,一定程度上损害了被征地农民的切身利益,影响了社会的和谐稳定.因此,改革和完善征地制度势在必行.三,近年来各地改革和完善征地制度的探索 为适应经济建设用地的需要,近年来,针对征地实践中存在的问题,国家和地方从各方面积极开展了改革探索.按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发E2oo4128号)的总体部署,国土资源部配套制定了改革完善征地补偿安置制度的指导意见,各地结合实际开展了征地制度改革实践,取得了较好的成效.归纳起来,主要有以下三个方面:(一)关于征地补偿标准征地补偿标准的基础是"耕地年产值"的确定.法律对此规定较为原则,国务院提出实行"统一年产值"或"区片综合地价".国土资源部提出制订统一年产值标准可考虑被征收耕地的类型,质量,农民对土地的投入,农产品价格,农用地等级等因素,而制订区片综合地价应考虑地类,产值,土地区位,农用地等级,人均耕地数量,土地供求关系,当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素,在法律规定的基础上更为具体,更易操作.各地在实践中有几种作法:1,综合确定统一年产值.这种做法仍然以产值倍数作为测算费用的办法,但在确定年产值标准时,不仅考虑农用地的实际产值,也考虑了当地经济发展水平和被征用土地所在区域等因素.黑龙江省自2000年开始就在全省实行了公布各市,县主要地类的征地统一平均年产值标准(旱地400—600元/亩,菜地1500—2000元/亩)的做法.温州市实 行统一的市区征地区片价(60000元/亩),所26辖县实行统一年产值标准(1700—2200元/亩),并分类确定不同的补偿倍数(163O倍).重庆市从2005年开始,就以区县(自治县)为单位实行综合年产值,但对主城区范围实行统一的年产值.,2,按地域确定征地补偿标准.这种做法不再以年产值倍数作为测算征地补偿费的办法,而是综合考虑土地原用途,土地区位条件,当地经济发展水平和土地供求关系等因素,按照土地所在的不同区域分别确定征地补偿标准.广东省佛山,顺德采取的征地补偿标准与耕地年产值倍数没有直接关系,采取直接确定不同区域,不同地类综合补偿标准(10—20万元/亩)的办法确定征地补偿费.这种做法体现了统一年产值与区片综合地价二者的特点,是一种两者结合的探索.3,实行区片综合地价.区片综合地价的补偿方式,既维护了农民集体拥有的土地权利,又考虑了市场经济条件下土地补偿应考虑的相关因素,同时也满足了保证被征地农民生活水平不降低的实际需要,在理论上是合理的,在操作上是可行的.如浙江省义乌市1998就开始进行"区片综合地价"征地试点工作.重庆市从2008年1月开始,对土地补偿费实行区片综合地价.,4,货币补偿附加实物补偿.这种做法是在进行货币补偿的同时,对被征地农民集体 进行实物补偿,大多采取留地安置的方式.即在符合规划的前提下,优先安排部分土地,由被征地农民集体和农户进行开发经营.留用地让被征地农民集体和农户可以通过合法经营,取得稳定的收益.留用地所隐含的土地价值往往高于支付的征地补偿费,本质上是对法定补偿标准测算费用不足的补充.如温州市规定"安排一定的用地计划,优先用于解决被征地单位从事开发经营,兴办企业用地",按人均占用面积计算,最高不超过120平方米/人,并对留用地指标中二,三产业的比例做出了规定.5,协议确定征地价格.这种做法是由用地单位与被征地农民集体直接协商,参照不同地段的市场价格确定征地补偿标准.如广州市征地补偿标准基本上与地类,产值没有关系,而直接与土地供求关系和区位因素有经济发展战略关,称"市价补偿"(郊区1O一2O万元/亩,市区20--35万元/亩,均不含社保).6,集体土地使用权入股.上海市从高速公路建设项目人手,参照征用该土地应支付的征地补偿费确定土地使用权价值,采取集体土地使用权合作方式,由被征地的农村集体经济组织,以土地使用权参与项目合作,参照当地从事农业生产平均收入水平,由项目公司每年支付土地合作的回报.山东济南市对被征地农村集体经济组织的补偿,由有限期补偿改为无限期(没有年限)补偿,由一次 性补偿改为年年补偿(每年1200--1800元/亩),90以上的村民代表赞同实施长期补偿的办法.这些创新做法为国土资源部在全国范围内开展制定征地统一年产值和征地区片综合地价工作拓展了思路,奠定了基础.国土资源部已正式发文,要求全国各地从2009年1月起全面实行征地统一年产值和征地区片综合地价.(二)关于被征地农民的就业培训和社会保障制度通过加强被征地农民的就业培训和完善社保体系确保被征地农民的长远生计,是征地制度改革的重点内容,其主要特点是通过培训促进被征地农民就业,并保障被征地农民社会保险的资金来源,除征地补偿安置费用外,不足部分从国有土地收益中解决,由地方各级政府予以保障,确保被征地农民生活有保障.为促进被征地农民就业,重庆市制定了促进被征地农民就业的培iJtl,I,贴,岗位补贴,小额贷款等一系列激励政策,对被征地群众提供免费的就业技能培训,对通过培训并实现稳定就业的给予一定的经济奖励.鼓励被征地农民自谋职业,自主创业和灵活就业,开展创业辅导,加强就业服务,帮助其申办工商执照,办理税务登记等手续,并给予灵活就业人员的各项优惠和扶持政策.依托工业园区和社区,大力开发适合被征地农民的社区就 业岗位和公益性岗位,优先保障其实现就业,努力消除被征地人员家庭"零就业"现象.如重庆市永川区出台了《关于解决征地农转非人员就业和生活困难若干问题的意见》,明确规定公共职业介绍机构对征地农转非人员提供免费的职业介绍,职业指导;对参加技能培训的征地农转非人员给予200--500元/人的技能培训补贴.渝北区对公益性岗位安排被征地农民,并与其签订2年以上期限劳动合同的,提供一次性1000元/人的岗位补贴.在社会保障方面,许多省,市建立了被征地农民社会保障制度.青岛市将现有符合《土地承包法》规定,被征地时享有第二轮土地承包权且被征地后村人均农业用地少于0.3亩的农村集体经济成员的被征地农民,都纳入了农村社会保障覆盖范围,从而使新的被征地农民都纳入了养老保险体系.重庆市从1992年开始,对部分大龄人员采取了以货币安置款的全额或半额到保险公司办理储蓄式养老保险,按中国人民银行规定的五年期存本取息利率(国家规定五年期存本取息年利率高于10时)或由政府按10%固定年利率(国家规定五年期存本取息年利率低于1O时)贴息的安置方式,到2007年底,全市共有12万人(占征地农转非老化人员总数的1/2)参加了储蓄式养老保险,每年财政补贴资金达到1.57亿元.2008年,重庆市停止了储蓄式养老保险方式,全面建立了直接对接城镇企业职工的被征地农转非人员基本养 老保险制度,在征地时做到"应保即保"和"即征即保",将其纳入城镇企业职工基本养老保险体系.同时,为解决历年来被征地群众的长远生计问题,在群众自愿的前提下,重庆市将1982年以来的约100万被征地农转非人员全部纳入城镇企业职工基本养老保险体系,按不同的被征地时间段,个人缴纳参保费用的2O一5O,最高金额为20500元,财政给予80一50的参保资金补贴.被征地农转非人员参加社保并达到法定退休年龄后,按月领取不少于450元的养老待遇,并和企业职工一样享受高龄增发待遇和死亡待遇.上述社会保险的资金,除征地的土地补偿费,安置补助费外,还通过在国有土地有偿使用收入中计入"征地统筹费"等方式,由政府予以保障.(三)关于征地程序在征地程序上,除继续坚持严格的征地批后"两公告一登记"的实施程序外,还增加27《中国社会发展战略))2009年第1期了在征地批准前就应告知被征地农民征地情况并确认征地调查结果的程序,使征地程序更为公开,透明,保障农民的知情权.江苏省先由用地单位与被用地单位所在的市(区)人民政府协商,达成征地协议,再由市(区)政府,国土局,用地单位与被征地村,组共同洽谈形成"征地一书三方案".由于征地前已与被征地村组就征地补偿安置措 施等达成协议,征用土地方案批准后实施顺利,避免了因征地补偿标准的异议而引起的T作反复.2003年以来,重庆市建立了征地安置补偿资金前置审批制度,征地补偿资金在征地报批前必须预先存人指定银行,否则不予审批,有效地减少了拖欠被征地农民安置补偿费的现象.由于征地前期调查与征地批准公告后进行补偿登记阶段间隔时间较长,不少地方出观了农民"抢栽,抢种,抢建"等,给实施征地补偿安置T作带来了很大难度.黑龙江省为解决这一问题,实行了"征地预公告"制度,即在征地前期调查后征地方案编报前,通过召开村民代表大会等形式,发布征地预公告,告知拟征用土地的地点,范围等基本情况,公布地上物清点情况,各方认定后作为编报"征用土地方案",进行征地补偿登记的依据.湖南,安徽,甘肃,四川,重庆等地在建立征地补偿安置争议协调裁决机制方面做出了大胆创新,为被征地农民提供了有效的救济渠道.四,我国征地制度改革的思考和建议征地制度改革涉及农民土地权益的保护和城乡统筹协调发展,在党中央的高度关注和领导下,征地制度改革已经取得了可喜的进展,但仍须深化改革.党的十七届三中全会提出,"改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步 缩小征地范围,完善征地补偿机制.依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业,住房,社会保障.在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许28农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益.逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益."这是科学发展观要求的以人为本,发展成果由人民共享的基本精神在土地问题上的体现.因此,我们认为,征地制度改革应当认真贯彻党的十七届三中全会精神,通过明晰和完善农民集体土地产权体系,逐步以公平,公开的原则实现土地产权的转移,切实保护农民土地产权利益,依法合理分配土地增值收益,建立被征地农民就业和社会保障的新机制.就征地制度改革的具体措施,从二十世纪九十年代开始,我国许多学者就从不同角度对征地制度存在的问题进行研究和探讨,力图建立新的征地制度,以解决征地过程中出现的各种问题.但任何制度的安排,都必须符合经济社会发展的状况,必须有利于社会生产力的发展,必须与原有制度相衔接.结合征地工作实际,我们提出以下六个方面 的建议:(一)提高征地补偿标准,推行安置方式的多样化征地补偿按土地原有用途,使用产值倍数法确定补偿费用,不符合土地估价原则,也不符合市场经济交易规则.征用农村土地的土地补偿费用不仅要考虑土地的自然属性,还要考虑土地的社会属性,即土地在城市中的区位,交通等因素;安置补偿费用还要考虑征地给农民带来的就业损失和生活福利损失,考虑城市支持农村,城乡统筹协调发展的需要,提高征地补偿在本质上是让被征地农民享受城市快速发展带来的经济效益.应坚持同地同价的原则,全面落实征地区片综合地价,凡经济社会发展水平相近区域的土地,即便是国家重点工程和大中型水利水电『T=程征地,其征地或建设用地补偿价格应相同,不因其用途,规划限制等因素而有所区别.同时,要逐步,适度提高对直接支付给被征地农民的补偿安置费用在征地成本,国有土地出让综合价款中的比例.目前,我国的征地补偿安置机制是以货经济发展战略币补偿安置为主,就业安置为辅.从长远来看,这种机制会产生严重的社会问题,应逐步转变为以就业安置或保险安置为主,货币补偿安置为辅.在就业安置方面,应积极拓宽被征地农民的就业面,引进劳动密集型产业,解决被征地农民的就业安置问题. 在住房安置方面,应引入农房补偿安置价格评估机制,并因地制宜地实行货币安置或还房安置等方式,切实保障被征地农民宅基地的用益物权.(二)大力推行被征地农民社会保障制度《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[-2oo6131号)明确指出,"征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低,长远生计有保障为原则".目前,全国只有18个省(自治区,直辖市)建立了被征地农民社会保障制度,尚未建立的地方应认真做好被征地农民的社会保障工作:一是征地补偿安置方案,从货币安置为主改为社会保障安置为主,即征地涉及到被征地农民的安置,优先选择社会保障安置.二是征地涉及到被征地农民安置的,没有实行社会保障安置,不得批准征地.三是实行征地补偿费预存制度.在报批用地资料时,必须持有省或市,县国土部门出具的征地补偿费预存款进帐凭证,否则,不予受理用地报批材料.这样,才能保证被征地农民社会保障安置费用到位,社会保障安置落实.(三)逐步缩小土地征收范围征收应以公共利益为目的,国家应明确界定公益性和非公益性的范围,建议:国家征收农民集体土地,应当严格用于不以盈利为目的,为社会公众服务,效益为社会共享的公共设施和公益事业,以及关系国家安全和国民经济命脉的重大经济发展项目,包括:交通 用途,如运河,公路,铁路,人行道,桥梁,港口,码头和机场等;公共建筑物建设用途,如学校,图书馆,医院,低收入家庭住房等;军事用途;公共事业用途,如引水,排污系统,电力,通讯,燃气,排灌工程,水坝和水库,公园,操场,花园,运动场和公墓,对国民经济至关重要且经国务院批准的重大经济发展项目,以及其他经国务院批准的重要公共用途等.(四)进一步规范征地管理一是切实加强农村土地管理,强化基础工作.征地制度改革要体现以地以物为主的指导思想,就必须按照统筹城乡土地管理,城乡土地管理并重的思路,切实做好农村土地和房屋在规划,建设,权属登记等方面的动态管理,为征地补偿安置提供基本依据.二是提高征地工作透明度.在项目用地前期准备阶段,严格落实拟征地公告制度,包括拟征土地的范围,面积,征地时间,补偿标准等.这样既让被征地农民享有知情权,参与权,又通过拟征地公告实施有限期的冻结,明确对"抢种,抢栽,抢建"现象不予补偿.在国土部门或征地机构对拟征土地的面积,地类,权属调查和确认后,即与被征地集体组织和农民签订征地补偿协议,并将此作为征地报批不可缺少的要件,没有征地补偿协议不予办理报批手续.这样既充分尊重了被征地集体组织和农民的意志及财产权,又使征地批后实施有了补偿依据,消除了补偿纠纷隐患,还为征 地批后核查奠定了基础.三是提高征地审批效率.凡是用地预审时做过的工作,用地审批时都不再重复做,如地灾评估,压矿等方面的审查.对单独选址项目也应相应进行改革,建议国家在审批建设项目的同时审批其用地规模,有工期要求的工程用地在征地补偿费到位且征地报件经有审批权的政府所属国土部门审查通过后,即可先行用地.(五)大力发展集体建设用地使用权市场我国正处于加速城市化发展阶段,建设用地的增加,土地增值收益的分配和集聚具有客观必然性.因此,加快征地制度改革必须与新的建设用地供应模式同时推进,配套改革.随着征地范围的约束和农地保护制度的完善,目前使用效率不高,使用效果欠佳的各类集体建设用地,必然成为保证建设用地供应的重要来源.事实上,集体建设用地已经大量进入市场,只不过是缺乏明确的法律依据而显得混乱和无序,被称为"隐形市场"或"灰色市场".在经济发达的长三角,珠三角,北京周边地区,集体土地以出租,转让,联营,入股和抵押等多种模式进入市场,参与利益分配,成为土地资源配置中的一股重要力量.2008年12月,重庆市成立了全国首家农村土地交易所,首场地票交易取得圆满成29《中国社会发展战略}2009年第1期功.可见,发展集体建设用地市场,建立城乡统一的土地市场是加快征地制度改革的重要 突破口.当前,应在落实最严格的耕地保护制度的前提下,抓紧构建集体建设用地使用权市场的发育模式,建立集体建设用地的价值分配机制和集体建设用地使用权市场的监督管理机制,注意集体建设用地流转收益分配与征地安置补偿收益分配的衔接.(六)建立国家对西部地区征地补偿经费的财政转移支付制度各级政府对于适度,逐步提高征地农民的补偿都没有异议,但关键的问题在于补偿的资金从哪里来.当然,补偿金的首要来源是土地本身的出让,但出于对经济发展的平衡考虑,出让价也并非越高越好,我们建议可以通过财政转移支付的方式来解决由此出现的缺口问题;同时,充分考虑西部地区的财力困难,建议中央和地方财政对西部地区的铁路,水利及其他重点基础设施建设项目的征地补偿安置费用予以倾斜或补贴,以确保工程进度,维护被征地农民利益.首先可以采取中央财政一般转移支付的方式,这符合工业反哺农业,促进西部大开发,支持西部承接产业梯度转移的方针.实际上,中西部由于经济发展水平的制约,在征地补偿上的问题更为突出.其次可以采取专项转移支付的方式,尤其是对一些大型基础设施的建设,中央财政可列支专项经费或提高补偿的标准.最后,地方财政也可在自己的范围内进行财政倾斜,尤其是对社会保障和养老等问题提供财政支持. 总之,土地涉及的利益关系十分复杂和敏感,征地工作涉及政治,社会,法律等各个领域,是一项政策性,专业性,技术性很强的工作.(本文系中央党校地厅级干部进修班<第51期>农村改革发展方向第五课题组撰写;课题组长:张小平,张定宇;课题组成员:孙庆奇,王怀超,熊远寿,刘卡,郭振雄,张文宏;执笔人:张定宇,詹余引)(上接38页)中国古代的思想家都强调"因民之所利而利之",强调要"利民","裕民","养民","惠民",使百姓足食.自周公提出"敬德保民",孔子提出"f者爱人",到孙中山倡导"民主,民权,民生"的"三民主义",到中国共产党人提出并努力践行全心全意为人民服务和"三个代表"重要思想,无一不丰富和发展着中华民族精神中以人为本的内涵.第三,提升人的精神境界的育人传统.如何做人,如何修身,通过自我完善使自身的道德,人格趋于完美,是中国传统文化的基本命题,也是中国文化的焦点.人怎样实现自身的价值和尊严,即如何做人呢?中国文化把圣人作为理想人格的化身和人生追求的最高目标.孔子把尧,舜,禹塑造为理3O想的圣人;孟子肯定"人皆可为尧舜";新儒学则一开始就把圣贤确立为做人的目标.可以说,整个儒家文化的精神方向,就是以 圣贤作为理想人格的典范和人生追求目标,激励人们加强道德修养,借以完善人的道德主体,提升人的精神境界,实现人的价值与尊严.中国文化注重整体而忽视个体的自由,平等,独立,人格,注重和谐而忽视斗争,注重人际关系而忽视物质生产和科学技术.因此,这种浓重的人本主义传统最终被禁锢在封建礼教和专制主义王权的重重枷锁之中.(作者单位:中国井冈山干部学院)