论行政复议制度的发展与完善

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1、论行政复议制度的发展与完善行政复议是指国家行政机关在行使行政管理职权时，与作为被管理对象的相对方发生争议，根据行政相对方的申请，由上一级国家行政机关或法律、法规规定的其他机关依法对引起争议的具体行政行为进行复查并作出决定的一种活动。它是上级国家行政机关对下级国家行政机关行政活动进行层级监督的一种制度化、规范化的行政行为，也是国家行政系统内部进行依法行政并自我约束的重要机制。行政复议作为解决行政争议的重要法律制度，对于促进依法行政，建设法治政府，构建和谐社会具有十分重要的意义。但是这项工作在经历了法律颁布之初一段时间的快速发展之后，缺乏新的突破，其功能

2、还远未得到充分发挥，亟待一进步加以完善。一、我国行政复议制度的发展轨迹　　20世纪50年代，我国已有了行政复议制度，但没有专门的立法。1978年底，党的十一届三中全会召开，行政复议制度作为社会主义法制建设的一项重要内容被重新提到议事日程上来，并得到迅速发展，至1989年4月4日《行政诉讼法》颁布以前，我国当时已有近百部法律、法规和规章对行政复议作了规定，其内容涉及工商、公安管理等20多种行政管理活动。行政复议作为一种制度具有的普遍性已经展现在人们面前。　　1989年《行政诉讼法》的颁布，对依法行政有很大的促进作用。为了配合《行政诉讼法》的实施，国务院

3、于1990年颁布了《行政复议条例》。这个条例的颁布，标志着行政复议制度日趋成熟，改变了行政复议分散不协调的立法状态，在行政法规的层面上实现了行政复议制度的系统化。在《行政复议条例》实施初期，各地的行政复议案件数量大增，不少地方甚至超过了行政诉讼案件。但是自1993年以后各地的行政复议案件就开始下降，在《行政复议法》颁布以前，再也没有达到《行政复议条例》实施初期的水平。内中原因，除了行政机关的法治意识增强和其他客观因素以外，行政复议制度的行政性过强，在制度设计上过于强调内部的自我监督，忽视纠纷的解决和相对人权益的保护无疑是最重要的因素。6　　在《行政复

4、议条例》实施8年实践经验的基础上，为了进一步发展和完善行政复议制度，全国人大于1999年4月29日通过并颁布了《行政复议法》，并于1999年10月1日施行。这部法律在立法宗旨上突出了对行政相对人合法权益的保护，也强化了对行政机关依法行使职权的监督。它的公布实施对于完善我国的行政复议制度具有重要的法律意义，标志着我国的行政复议制度正式成为与行政诉讼并列的行政救济制度。该法扩大了行政复议的受案范围，进一步加强了行政复议制度在解决行政争议方面的作用;拓宽了权利救济的范围;提高了行政复议主体的级别，增强了申请复议的选择性;完善了行政复议的操作程序，更充分地体

5、现了便民、高效原则;严格了行政机关不履行行政复议职责的法律责任，加大了监督力度。行政复议案件的办理质量也得到了大幅度的提高，绝大多数的行政复议案件实现了“案结事了”，申请人不再向人民法院起诉，从而及时化解了一大批复杂的行政争议，有效地维护了人民群众的合法权益。然而，从具体的制度运作来看，行政复议的实施情况并不是很好。从总体上看，行政复议案件的申请数量并未象人们所期待的那样增长，2007年全国行政复议申请数量较前几年有所下降。为了进一步完善行政争议解决机制，进一步增强行政复议制度的可操作性，修补复议制度在纠纷解决机制方面的不足，2007年5月29日国务

6、院颁布了《中华人民共和国行政复议法实施条例》。该条例强化行政复议机构的建设，并引入听证制度，健全行政复议的审查方式，确立了行政复议权利告知制度，规定了复议中的调解和和解制度，行政机关的“有错快改”等制度。在2010年3月1日，国家工商行政管理总局依据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》，结合工商总局行政复议工作实际，制定了《国家工商行政管理总局行政复议程序规则》，从行政复议的申请、受理、审理、决定和监督五大方面进一步规范了各级工商行政管理部门的行政复议行为，保障了工商行政复议制度法治价值的实现。一、当前行政复议制度中存在

7、的主要问题6尽管行政复议制度在我国已经有了半个多世纪的发展，上述各项法律法规也已经对行政复议制度作了深度完善，但基于多年来我国行政复议活动的实践，尤其是结合工商行政复议工作实践，行政复议制度在案件的受理、审查和复议人员能力建设等方面，仍然存在一些问题，主要表现在以下方面：1.行政复议机构缺乏应有的独立性。行政复议的本质内涵决定了其必须由个统一的具有高度独立性的机构来实施复议行为。我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门。各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，没有一套统一的行政复议机构体系，

8、很容易产生各种弊端。一是不能公正地进行行政复议裁决。主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长，没有自主决