人大代表专职化问题研究 - 复旦大学国际关系与公共事务学院

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1、人大代表专职化问题研究邹平学*邹平学：深圳大学法学院教授，深圳大学当代中国政治研究所兼职研究员，宪政与人权研究中心主任，法学院教授委员会主任，法学博士。不少研究我国人大制度的同志指出和分析了代表选举产生机制存在若干先天不足，但短暂的选举只是解决代表制度的入口问题，从代表制度的宏观总体来看选举环节，毕竟只具有一次博弈的特点（当然，在存在竞争性选举的制度环境下，每几年一次的选举会形成多次博弈的效果）。尽管选举环节至关关键，但选举以后代表执行职务的制度环境、平台条件也十分重要。代表产生以后如何行为是伴随着代

2、表制度运行的相对长期的问题，甚至可以说代表的行为方式和效能如何是困扰制度运转整个过程的难题。参见翟小波、刘刚：《什么是代表制》，http://www.gongfa.con/zhaixb-daibiao.thm。代表制的“政治设计本身仍然存在着一种无法彻底摆脱的风险，即人民选出的政治代表与人民相背离的危险。而且这种相背离的危险在通常的情况下，又是以人民的名义进行的，所以又有着极大的欺骗性。”周光辉：《论宪政的基本精神及其思想蕴涵》，载《社会科学战线》1994年第6期。如果在代表产生以后执行职务的过程中具

3、有一系列比较合理的制度及运转机制的话，将有助于解决这一难题和风险，在相当程度上提高代表制度的效能，弥补选举先天不足的缺憾。西方发达国家解决这个难题的措施之一即采取专职代表制。随着代议制度在大多数资本主义国家的建立，专职代表制也在各国广泛采用，在当代国会职能日益复杂化和专业化趋势下，各国有关代表专职的规定也日趋严格，几乎都用宪法和专门法律规定议员或代表在当选期间不得当人其他公职，甚至企业的职务。例如俄罗斯联邦宪法第97条第3款规定：“国家杜马议员在职业性的常设基础上开展工作。国家杜马议员不得担任国家机关

4、职务、从事其他有酬活动。教学、科研和其他创作活动除外。”塔吉克斯坦宪法第58条规定：“固定在国民议会工作的人民代表不得担任其他职务，不得从事企业活动。科研创作活动除外。”“塔吉克斯坦公民不得同时成为两个以上代表机关的代表。”乌克兰宪法第78条规定：“乌克兰人民代表不得有其他代表资格或在国家机关供职。”阿塞拜疆宪法第99条规定：“议员还不得担任任何国家机关或其他机关的职务，不得从事企业活动和有收入的其他各类活动，科研、创作和教学活动除外。”日本宪法第48条规定：“任何人不得同时担任两议院的议员。”而我国

5、采取的是一种非职业化的代表制，从实践效果来看，这种代表制进一步放大了选举机制带来的不足和缺憾，形成制度运行的又一瓶颈。在人民代表大会制度经过五十多年运行的今天，现实已经提出了代表专职化的需求，而且这一需求被越来越多的论者认为是坚持和完善人民代表大会制度的必要路径之一。因此，在理论上探讨人大代表的专职化问题，具有重大实践价值。一、我国非职业化的人大代表职务之现实分析按照标准的宪法学理论，专职代表制是一种与兼职代表制相对而言的代表制，它是指议员或代表当选之后便放弃原有职业而专门作为代议机关的组成人员履行职

6、务的制度。它意味着专职代表是职业政治家，以代表或议员身份从事议会内外的政治活动，不得兼任议员以外的其他公职，不得兼任社会兼职尤其是营利性职务。参见《北京大学法学百科全书：宪法学行政法学》，北京大学出版社1999年版，第815页。以此观照我国的代表制度，可以发现我国的绝大多数代表是非职业化的代表，我国的代表制度是以兼职代表为主的代表制度。（一）非职业化的代表职务定位的规范分析我国现行宪法和法律没有对代表的职务进行明确定位，但1992年颁布的代表法仍然体现了实行非职业化的代表制的特点。代表法第三条规定：“

7、代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。”17第六条的规定：“代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。”第三十一条规定，代表执行职务时，“代表所在单位必须给予时间保障。”第三十二条规定，代表执行代表职务时，“其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。”“无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。”第三十三条规定：“代表的活动经费，应当列

8、入本级财政预算。”从以上这些规定尤其是第三条和第三十二条的内容可以看出，我国的人大代表是一种业余代表，或者称兼职代表，严格说来，称我国的代表制是兼职代表制并不确切，因为专职代表制是指代表不能兼任其他公职的制度，兼职代表制是指代表可以兼任其他公职的制度，无论是专职还是兼职，其前提是代表本身应当是一种职业。只有代表本身是一种职业，才可以说他是否可以兼任其他公职的问题。考虑到这一点，本文采取非职业化的代表制这种提法。而不是专职代表。因为专职代表不存在“在自己参