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1、浅析公共行政民营化的有效规制1、相关定义1.1、治安承包的概念随着社会的进步,警察越来越变成一个职业化、专门化的概念,从而与社会治安有了密切的联系。这里所谓社会治安意味着社会的秩序安全。①我国的治安承包则是指将特定区域的治安采取竞争、有偿的方法承包给某一组织或个人,通过考核、奖励、调动承包人的积极性,以提高管理、防范效果为目的的社会化安全管理模式。②治安承包的核心就是引入市场机制和竞争激励机制。通过岗位职业化,明确责、权、利,解决有人办事的问题;通过责任契约化,解决奖惩兑现问题;通过报酬货币化,解决待遇问题;其遵循的原则就是”谁出资,
2、谁受益”、”花钱买平安”。1.2、()公共行政民营化的概念与类型(1)公共行政①民营化的概念关于公共行政民营化的内涵,至今还是一个相当模糊地的概念,在行政法学领域处于发展阶段,不同国家都在不同时期会有不同的解释。有的学者认为:”民营化是指更多依靠民间机构,更少依赖政府来满足公众的需要。在产品、服务的生产和财产的拥有方面减少政府作用,增加社会其他机构作用的行动”。[7]有的学者认为”民营化即把归属于公共部门所有的资产归还给私营部门,”通过股权转让的方式将企业行为的控制权从公共部门转向私营部门”。[8]还有学者认为:“民营化应逃逸出公营事
3、业稀股的狭隘概念范畴,而扩张适用到一切由民间或者说私人、私部门参与履行行政任务的现象。从国家的角度观察,民营化指涉的则是国家利用或结合民间资源履行行政任务的现象。[9]就目前行政法学界对公共行政民营化理解,可以分为狭义说和广义说。狭义说认为公共行政民营化仅指将本属于公部门的财产移转给私部门,以求达到公部门的公共任务转移给私部门的目标。[10]广义说则认为公共行政民营化实际上己经跳脱出公营事业释股的狭隘概念,应指一切由私人、私部门参与履行行政任务的现象,换句话,如果从国家的角度来观察,民营化系指国家利用或透过民间、私人的资源以达成其行政
4、任务的现象。[11]尽管民营化的内涵复杂,但仍具具有以下的重要特征:第一,公共行政民营化意味着政府职能的转变,从”掌舵”(决策)转为”划桨”(执行);第①本文从实质内容上来考察公共行政的内涵,公共行政民营化在内容上可以分为两大部分:一部分是以干预和规制为主体的公共权力领域,另一部分是以提供服务为核心的公共事业领域。前者如行政规划、行政许可和行政处罚等;后者如提供教育、卫生、交通、城市供给(供水、电、气、热)等。广东商学院硕士学位论文公共行政民营化的法律规制研究6二,公正行政民营化意味着打破政府在公共行政中的单一垄断的主体地位,市场和社
5、会各主体在公共行政民营化后也成为公共行政的主体,与政府一起形成竞争关系,共同为社会的公共行政服务;第三,公共行政民营化通过引入竞争机制,激励公共行政主体提高公共产品、服务质量、效率,从而使公众具有更多的选择权。本文以下相关问题探讨均采用广义说作为基础展开。(2)公共行政民营化的类型根据不同的标准,公共行政民营化可以分为不同的类型:根据私人部门参与公共事务程度的不同,可以把公共行政民营化分为是指民营化、功能民营化、形式民营化。实质民营化指特定公共行政事务的公共属性不变,但国家不再承担部分或全部的执行任务,而是由私人部门去承担。[12]就
6、目前的实践状况来看,实质民营化主要存在不涉及公权力行使的给付行政领域。例如:BOT的民营化模式,公共设施的修建和运营本属政府的职能,但政府通过特许的方式把此项职能交给私人修建与运营。又如,2002年7月,成都市政公用局将6条公共汽车线路的特许经营权进行拍卖,将原先有政府独家经营的公共汽车线路有偿出让给私人。功能民营化,是指特定公共行政任务仍由国家承担且不放弃自身执行的责任,仅在执行执行阶段借助私人部门来完成完成既定的行政任务。例如:行政助手,专家参与等等。形式民营化是指在保留公共行政任务的前提下,为符合行政业务的特性,在人事,编制或预
7、算等方面对公共行政组织进行公司化,即”按照企业的组织原则去改造公共行政组织。”[13]根据私人参与履行政府职能范围的大小,可以将民营化区分为全部民营化与部分民营化。台湾学者许宗力认为,若从”量”的角度来看,公共行政民营化可以分为全部民营化与部分民营化,例如:整个城市的废弃物清理,如果每个行政区都委托民间办理,就是全部民营化,如果有一部分行政区仍有自己的环保局负责清洁,就是部分民营化:如果从行政任务的”流程”来看,全部流程都交给私人主体完成的,就是全部民营化,如果仅特定阶段的任务交给私人主体,则是部分民营化。专家参与与行政助手就是典型的
8、部分民营化。总之,公共行政民营化通过转变政府职能,限制政府的作用,充分发挥社会力量的作用,满足民众多样化需求的不断扩大和补充政府公共行政能力的不足,其要义在于改变传统的国家与社会、政府与市场的关系模式,全面实现公共行政行
