域外协调产业政策与反垄断法实施的制度

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1、域外协调产业政策与反垄断法实施的制度　　如何协调产业政策与竞争政策的关系，从发达经济体看，美国和日本是代表性国家中的两极：从总体上看，美国是传统的倡导自由竞争的国家，1890年出台的《谢尔曼法》对美国自由市场经济体制的型塑起了重要作用;而日本，在其长期的经济发展中，更倡导非市场机制的作用，反垄断法缺位或者被虚置。当然，无论是美国还是日本，其产业政策与竞争政策的关系都是历史形成的，并且也不是一成不变的。　　(一)美国：竞争政策优先于产业政策　　美国是最早实现工业化的西方发达国家之一，其立法和公共政策基本上都是自发生成的。对于产业政策和竞争政策的生成、发展

2、以及相互间的冲突、协调，美国是最好的观察样本之一。　　在历史上，美国尽管没有形成体系化的产业政策，但并不缺少实质性的产业政策。以铁路产业为例，在早期的铁路建设中，美国人将铁路规划和促进铁路发展看做是企业家和地方政府的任务，在铁路技术引进美国后的数十年间，各州和地方政府提供土地征用权、通过公共土地赠与路权，并以贷款、认缴债券和现金捐赠等方式为私人铁路提供资助;在没有企业家愿意建造地方铁路时，各州和地方政府就自己出资进行修建。[14]学者道宾对美国铁路产业政策范式演变的总结是：美国最初采用的“竞争性政府重商主义”产业政策范式使积极行动追求经济增长成为地方和

3、州政府的中心职责。但是，当地方、州和联邦政府的激励计划导致腐败时，美国政府最终放弃了积极行动主义。产业文化开始将市场视作是现代经济中理性来源的象征。在新出现的产业政策范式中，联邦政府通过建立竞争的基本规则然后扮演裁判者的角色来影响产业效率。[15]4　　1890年《谢尔曼法》通过以后，在产业政策与竞争政策的关系处理上，竞争政策明显取得了优先的地位。以1896年美国诉环密苏里火车运费协会案为例，当被告提出铁路行业是特殊行业应该仅受铁路行业性立法约束的抗辩时，法院的回应是：根据字面文义，《谢尔曼法》适用于“任何契约”，受到管制立法约束的铁路行业也应该同时一

4、体化适用《谢尔曼法》。[16]　　然而，考虑到电信、民用航空等管制性行业的特殊性，虽然《克莱顿法》从执法主体的角度作了一些例外的规定，如规定这些领域的反托拉斯执法由行业管制部门负责，但竞争政策的执行并没有受到根本性影响。例如，在管制性行业——电信产业——中，1984年美国电话电报公司(AT&T)被分拆，避免了本地电话网与长途电话网之间的交叉补贴，在长途电话领域放开了竞争。1996年美国管制性立法——《电信法》——要求在位交换运营商(ILEC)必须做到：(1)以批发资费向进入者提供其业务，以便这些进入者能够转售这些业务;(2)非捆绑其网络以便进入者能够租

5、赁ILEC的设施，以反映成本的规制价格非捆绑网络元素;(3)在任何技术上可行的点与进入者互联。[17]至此，美国放开了包括本地电话在内的所有电信业务。可以说，美国竞争政策的优先性不仅表现在反托拉斯法的立法及其实施上，也表现在管制性立法的最新转变上。　　美国产业政策与竞争政策的关系，是在美国公共政策试验中历史形成的。从詹姆斯·米勒等美国政府官员和学者的论述中可以看到，在美国，竞争政策优先地位的确立和巩固是以失败的产业政策优先的制度实验为基础的：第一次世界大战期间美国战时委员会倡导的“政企合作”、第一次世界大战结束后胡佛的“结社主义”和美国大萧条时期的国家

6、工业复兴政策都是集中主义产业政策的试验形式，但美国的利益集团多元化、政治制度的无阻性、行政精英的缺失以及法院的积极有为等因素阻却了集中主义产业政策的政治可行性，这些试验形式最终都因为效果不佳而被抛弃了。[18]　　(二)日本：产业政策优先于竞争政策4　　一般认为，“产业政策”的概念最初出自20世纪60年代的日本。美国经济学家罗伯特·尾崎就认为，产业政策“是一个土生土长的日本的名词，无法在西方经济学专业辞典里找到……这套政策是由通产省根据它对民族利益的理解，为实现民族利益的目标而制订和推行的”。[19]1970年日本通产省官员在经济合作和发展组织大会上发

7、表的《日本的产业政策》演讲使得产业政策更为世人所瞩目。正如美国被称为世界反垄断法的母国一样，在形式意义上的产业政策方面，日本也可以被称为产业政策的母国。　　日本产业政策的历史源远流长。根据美国学者高柏等人的研究，20世纪以来，日本经历了管制经济、促进出口、高速增长和自由化三种产业政策范式。其中，从20世纪30年代初期持续到1945年第二次世界大战末期以及在1946-1949年间实施的管制经济产业政策范式是以直接的政府机构干预和非市场治理结构为基本特征的;20世纪50年代居于统治地位的促进出口产业政策范式则以组织市场而不是替代市场为基本特征;占据20世纪

8、60年代日本经济政策核心地位的高速增长和自由化产业范式中，日本政府在经济干预中更多地依赖行政引