“顶层设计”的困境和破解 word 文档

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1、“顶层设计”的困境和破解(2011-07-2005:33:19)转载▼标签：南风窗杂谈分类：时政　　文

2、邓聿文《学习时报》副编审　　　　自去年中共在十七届五中全会提出改革要“顶层设计”以来，“顶层设计”就成为流行中国的一个政治概念，从专家学者到政府官员，但凡谈到改革，言必称“顶层设计”。然而，从这些文章或讲话中，很难对“顶层设计”得出一个清晰的内涵。　　笔者前不久也参加了一家研究机构召开的一次内部座谈会，研讨的内容就是改革新形势与“顶层设计”。所请的专家是这些年国内一直活跃于改革研究领域的学者。从他们的发言看，对“顶层设计”的内涵也有分歧，有些学者甚至明确表示

3、，对“顶层设计”的未来很悲观。这与笔者的看法趋近。这并不在于其内涵的莫衷一是，而是环境和条件使然，决定了“顶层设计”可能会像以前其他的政治新名字一样，喧闹一阵，也就烟消云散。　　中共十七届五中全会在关于“十二五”规划的建议中，以及今年“两会”正式通过的“十二五”规划，并没有对“顶层设计”下一个相对清晰的定义，这是专家学者和官员在解读这一概念时出现不同理解的原因。迄今我所见过的对这一概念最权威的解释，是五年规划草案的主要执笔者之一、原中财办副主任刘鹤的说法，按照他的解释，“顶层设计”指的是主体结构和主要模式，在过去的发展模式不可持续和面临各种各样新的重大改革议题

4、条件下，转变经济发展方式，就要经济、社会、政治体制改革稳步协调推进。在这种情况下，必须有一个顶层设计，包括主要目标以及先后顺序。　　从刘鹤的解释来看，“顶层设计”的概念虽是新的（严格来说，这也不是一个新概念，在工程学里，这是个普遍运用的概念，所谓新，是指把它从工程学移植到社会领域这一点而言），但内容却是人们过去常见的。兵法云：“不能谋全局者不能谋一域，不足谋万世者不足谋一时。”以往谈到改革时，人们往往喜欢强调，改革要有大局观，要统筹规划、全面设计，指的就是这层意思。　　　　“顶层设计”的背景　　中国改革已经进行了30多年，从哲学上说，前30年的改革用邓小平的话

5、讲，就是“摸着石头过河”，改革并没有一个清晰的终极目标，也没有经验可资借鉴，对改革中遇到的困难和问题，也没有一个足够的估计，所以，改革只能是先易后难，顺序推进。这是世所公认的中国改革的特点，即所谓“渐进性”。　　但是，在确立了社会主义市场经济体制这个目标模式，将社会主义与市场经济这两个原以为不可能兼容的东西成功嫁接后，对改革道路、布局等的总体规划、设计才相对清晰起来。不过，现在的问题是，由于前期的改革把容易改的都改掉了，剩下的都是一些难啃的“硬骨头”，用中共的语言说，改革已步入“深水区”，需要打“攻坚战”；用学术的语言说，几乎人人得利、无人受损的“帕累托改进”

6、的改革阶段已经过去，现在进入有人得利有人受损的阶段，恰恰在这时候，“文革”时期受益而在改革中受损的，上世纪90年代中期之后在改革中受损的，以及在新时期改革中利益受损的，这几方面的人包括“极左”思潮群体、底层工人、农民和部分处境艰难的白领、大学毕业生，成为对改革产生最大不满的人群。　　当然，从中国的实际情形看，上述三种力量虽然人数众多，但不一定能阻碍改革。真正有能力阻碍改革，或者使改革变形，将改革导向本阶层和集团利益的，是所谓在改革中崛起的“既得利益者”，它包括某些中央部委尤其是有很大管制权力的部门、地方政府、国有企业尤其是央企、大的民营企业、行业协会以及依附于

7、这些集团之上的一部分知识和专业人士。这个群体虽然人数不多，但由于他们掌控着实际的社会控制权力，因而能量非常大，他们能把有利于社会大众的改革举措消解，或者变通执行，或者直接将本部门、本行业、本阶层的利益打包，以改革的名义，让全社会埋单，甚至借助前三种人对改革的不满，将从长远看有利于社会而不利于他们的改革，胎死腹中。应该说，这个既得利益群体才是中国改革的最大反对力量，虽然他们往往以改革者的面目出现。　　高举改革大旗的，目前是一些忧心中国发展而又有一定理想色彩的人士，他们有些虽然在体制内也掌握一定权力，但多半是政策建议权，然而，与强大的反对力量相比，几乎是“蚍蜉撼树

8、”。所以，这么多年来，人们看到，中国的事情是议而不决，决而不行，文件治国，对中央的政令和法令，多半是选择性执行。这是中国在“十二五”规划中之所以要对改革提出“顶层设计”的背景。　　改革是一个系统工程，从中国改革和发展要实行的目标和任务，当前改革所遇到的问题和瓶颈来看，改革的确要加强统筹协调，从全局和更高的层次去规划和部署。但是，上述分析告诉我们，改革的“顶层设计”要顺利推进，是有前提条件的，它包括对于改革要达成的目标及其路径，有基本共识；改革的动力比较充足；改革设计者有着较强的改革意愿和能力等。除此外，“顶层设计”由谁来设计，如何设计，以及设计的内容是什么，也

9、决定着其成败。　　　　谁来设计改革