关于“费改税”若干问题的研究

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1、关于“费改税”若干问题的研究在近几年的经济生活中，一个令人关注的热点问题是税外收费越来越多，越来越乱，费多税少，费强税弱，以费挤税的问题日益突出。经济理论界对费税改革进行了有益的探讨，现将各种观点综述如下：　　一、各级政府部门收费现状、成因及危害　　（一）收费现状　　据国家有关部门掌握的初步材料统计，到1997年4月底，经国务院及有关部门批准的行政事业性收费项目共371项，其中，涉及企业的项目217项。在这217项中，符合法律、法规和国务院批准的共有91项，经国务院有关部、委批准的有126项，共涉及所属

2、59个部门和单位，其中主要收费项目分布是：农业部门27项、卫生部门18项、交通部门15项、海关部门13项、医药部门12项、建设部门10项。　　另据国家有关部门不完全统计，1996年全国及中央部门行政事业性收费项目有344项，地方收费项目各省不一。据了解，最多的省有470多项，最少的省也有50多项。　　全国各类基金项目共约计421项，除46项基金是经过国务院及财政部门批准设立以外，其余375项基金均为省级政府越权设立。19　　另据统计，1996年全国收费、基金总收入金额约为3621.9亿元（不包括社会保障

3、基金1014.7亿元），扣除纳入预算管理的83项行政性收费127.1亿元，以及拟取消的收费、基金约120亿元，相当于当年国内财政收入的46%左右。全国收费、基金收入构成是：行政事业性收费1449.7亿元，政府性基金2172.2亿元。　　此外还据国家有关部门初步统计，到1995年底，全国共有基金约694项，收入总金额约计2034亿元。从基金审批级次上看，国务院及其有关部门批准设立基金81项，收入总额约计1600.75亿元，占基金总收入的78.7%.省级人民政府及其有关部门批准设立基金401项，收入404.

4、77亿元，占基金总收入的19.9%.省级以下人民政府及其有关部门批准设立基金212项，收入28.48亿元，占基金总收入的1.4%.在1990年以来设立的519项基金中，没有按规定程序批准设立的有482项，占基金总收入的93%.　　（二）费多税少的成因　　第一种观点认为，我国预算外和“制度外”收费的膨胀，有其复杂的形成原因。概括地说，主要归纳为如下几个方面：　　第一是80年代以后我国政府系统在处理堆积如山的“历史欠账”19并启动体制改革和经济现代化宏大工程时所面临的巨量资金需求，不可能通过预算内筹资的骤然

5、扩张来满足，必然迫使各级政府走多渠道筹资道路；　　第二是分权式改革激活了原先受压抑的部门、地方局部利益和事权财权化意识，在他们事权扩张的同时提供了通过预算外筹资扩张财力的动力和机会；　　第三是原体制下政府间财力分配的不规范造成政府各级次、各系统的彼此猜疑戒备，促成地方、部门尽可能扩大不纳入体制分配的资金；　　第四是“正税”的税源流失比较严重，导致预算内资金增长乏力，也促使各级政府通过非规范手段筹措预算外、制度外资金；　　第五是市场化过程中政府各部门、各权力环节在本位利益驱动下，通过尽量扩张可供他们掌握支

6、配的非规范的财力，来寻求其自身福利的最大化；　　第六是在我国体制、市场和技术条件发生较大变化情况下必然发生的某些公共产品向“半公共产品”19乃至私人产品的转变中，公共产品边界模湖漂移，带来公共服务与商业性服务边界相应模湖漂移，不同性质的收费鱼龙混杂，使原来就具有扩张非规范收入动机的各利益主体，更借势巧立名目增加收费。　　第二种观点认为，改革开放以来，税外收费的大幅度上升和膨胀，有其主客观的多种复杂因素，主要是：　　1、行政体制改革滞后。我国行政体制改革严重滞后，政府与市场的分工，各级政府的事权划分，部门

7、之间的职责划分，往往不够清晰。在体制转轨和政府职能转换过程中，每次体制转变，又都衍生出一些靠收费来供养的部门，行政事业单位机构和人员，日益膨胀。　　2、多头财政，财力分割。改革开放初期，国家采取了减税让利放权措施，这适应了当时情况。但其后在执行中，监督体系和制约机制不健全，缺乏必要的约束，放权失之过度，许多部门都拥有自身的财权和财力，这便利了他们自行设立收费、基金项目、作为本身的收入来源，自行开支。众多“小财政部”的存在，使我国成为世界上财政收支最分散的国家。19　　3、地方和部门、单位、本位利益驱动。

8、在市场经济条件下，各部门、单位有其自身独立的经济利益，各地方也有本地区的独立利益，分权式的改革，使他们既能凭藉本身的职权收费，用以满足自身的资金需要，又可兴办某些事业，用以显示当权领导者的政绩，并可把其中的很大一部分，转为本地区、部门、单位的个人福利收入，为保住和扩大既得利益，促使收费越来越多，并衍生出“三乱”。　　第三种观点认为，税费失调有着深刻的政治经济原因：　　1、对收费的管理缺乏完善的监管法律体系，行政法制监督缺乏力度。由于政府机构