我国城市基层管理体制存在及问题、原因及对策

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1、我国城市基层管理体制存在的问题、原因及对策[摘要]进入新世纪，随着城市经济体制改革的不断深入和现代城市的不断发展，对城市基层管理水平的要求日益提高。我国现行的城市基层管理体制弊端日益突出，已不适应城市发展现状。本文通过对我国城市基层管理体制历史沿革及现状进行研究分析，摆出现有管理体制中存在的若干问题，并找出相应对策。[关键词]城市基层管理；问题；对策一、我国城市基层管理体制及其现状我国正处于全面的社会转型时期，随着改革开放的逐步深化，市场经济体制的逐步确立，社会发展的内核已从单纯注重经济发展趋向以人为中心的内源

2、发展。我国传统的城市基层管理体制建立在传统的计划经济体制基础上，其重要特点就是高度集中统一的行政化管理和一单位制为基础，实行城市区、街道、居委会三级管理框架。上世纪五十年代初，是我国新型城市的草创阶段，各个城市基层社区组织在上级政府的领导下，围绕巩固和建设新生政权，恢复和发展国民经济做了大量工作。1954年政务院颁布的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。其中对街道办事处的职能作了如下规定：“办理市、区政府有关民政事项，指导居委会工作和反映居民群众的意见。”在城市基层管理中，街道办事处作为基层

3、政府即区政府的派出机构，代表上级政府对辖区内的行政事务和社会事务实施管理。对居委会的性质、任务和组织机构也作出了明确的规定，把居委会建设纳入了国家组织法规，基本形成了作为国家机构街道办事处与作为社会群体基层自治组织的居委会相衔接的格局。政治体制与经济体制是相互适应的，我国改革开放前实行的是高度集中的计划经济体制，政府权力可谓无处不在，无时不在。体现在人们的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活等各个方面。在这种情况下，产生了特殊的“单位人”现象，所谓“单位人”现象就是在整个国家高度行政化的体制框架内，国家通过职

4、工所在的单位实现对公民的政治控制、社会管理、社会服务、社会福利和社会保障等。通过农民所在的生产队实现政治上的控制和社会保障（如一度存在“赤脚医生”、“五保户”制度）等。单位在这里不仅成为国家与民众现实关系最重要的中介体，同时也成为职工与农民的身份、地位及人身依附关系最重要的载体。对职工和农民来说，单位不仅是他们工作谋生的基本场所，也是他们获取社会支持和社会保护最基本的场所。改革前的城市基层管理体制的“单位人管理”，包括党政机关、团体、企事业在内的党政单位、企业单位和事业单位等，它吸纳了我国城市居民的绝大多数，是

5、城市居民的基本组成形式。而作为辅助部分的“地区管理”，就是街道办事处和居委会的管理，他们的管理对象是极少数没有单位的城市居民，以及丧失劳动能力的残疾人、无子女赡养的孤寡老人和军烈属等。改革前的城市基层管理体制主要有这样几个特点:1.街道和居委会的权力很小，功能有限。国家主要通过“单位”传达各类城市管理信息，进行社会组织、社会动员和物资分配，“街一居”自身处于边缘性地位。并且，区政府各类职能部门还在街道设立了相应的对口单位实行所谓的“条条”管理，于是“5区政府政策实施主要通过各职能部门，然后再由各局传达到街道各所

6、，街道办事处只是做一些辅助性工作，比如宣传和动员，以及随同税务人员和工商人员进行检查等.”。2.“单位”承担了过多的社会和服务职能，起到了“把市民组织起来”的作用，压缩了社会权力的存在空间。“单位”制度承担的不仅是经济职能，更多的是政治、教育、行政管理以及后勤服务等职能，这种复合功能特征使它具备了超强的动员和管理社会的能力，从而把“街一居”组织的城市管理职能压缩在数量极少的无单位居民范围内。3.居民工作空间与居住空间的区域分离。对单位体制内的城市居民来说，“单位”就是其福利共同体，按照国家政策和规定负责为其分配

7、工资、福利及各种政治、社会资源，大到就业、升迁，小到结婚、吵架，“有事找单位”，与居住地的基层组织没有太多关系。街居组织由于无法介入居民生活，不可能有效实施社会管理。4.强化了居民的身份特征。在“单位”与“街一居”组织的二元管理体制之下，城市居民被划分为两种类型，具有不同的身份特征。有单位的可以根据单位性质享受相应的政治、福利和社会待遇，没有单位的则处于城市社会的边缘。改革开放后，以市场经济为导向的经济体制改革以及与之配套的相关政治、社会体制变革导致整个社会结构性变迁，尤其是二十世纪九十年代后，单位体制走向解体

8、，城市管理重心不断下移，由单位人走向社会人，由经济体制改革牵动的行政管理体制改革提出了转换职能即由管理职能向服务职能转化的要求，直接导致了街道办事处承载的职能急剧增加，但其相对滞后的管理模式制约着现代城市的发展。为改变这一状况，1990年，民政部引进并提出社区建设这一概念。2000年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合转发《民政部关于在全国推进社区建设的意见》社区建设在全国广泛推进