新公共管理下的绩效审计研究

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1、新公共管理背景下的效益审计绩效审计研究刘明辉徐正刚（东北财经大学会计学院116025）最高审计机关国际组织关于绩效审计的定义为:绩效审计是一种对被审计单位履行其职责过程中使用资源的经济、效率和效果方面的审计。【摘要】新公共管理运动兴起于20世纪70年代末，它20世纪70年代兴起的新公共管理运动是一个公共行政模式从由权利权力至上发展到责任至上的进化历程，其核心特征是对政府绩效及其责任的高度关注。新公共管理运动从社会需求和审计能力两个方面促进了效益审计绩效审计的发展，并导致效益审计其从一种政治意义上的权力制约机制转变为一个市场化的绩效评估工具。目前，这种促进作用主要体现在国外。为推动

2、我国效益审计绩效审计进一步的的发展，需要扩大审计需求、提高审计能力、改革审计体制三管齐下。有必要突破单一行政型审计体制的束缚，建立立法模式和行政模式并行的审计体制。【关键词】新公共管理权力制约绩效评估绩效评价效益审计绩效审计从2003年3月SARS危机爆发，到2004年6月“审计风暴”席卷全国，中国的媒体已经把人民知情权、政府透明度、政府可问责性等符合世界潮流的理念广泛传播开来。这引发了我们对审计与权力制约、政府责任与绩效评估、政府效益审计绩效审计等问题的思考。本文将聚焦“新公共管理”这一公共行政学领域的新动向，力图客观认识其在政府效益审计绩效审计演变过程中扮演的角色。我们认为，

3、新公共管理理论运动对政府责任绩效及其绩效其责任的强调，从社会需求和审计能力两个方面促进了效益审计绩效审计的发展，并导致效益审计其从一种政治意义上的权力制约机制转变为一个市场化的绩效评估工具。目前，这种促进作用主要体现在国外。推动我国绩效审计的发展，需要扩大审计需求、提高审计能力、改革审计体制三管齐下。一、为推动我国效益审计进一步的发展，有必要突破单一行政型审计体制的束缚，建立立法模式和行政模式并行的审计体制。一、传统的效益审计绩效审计：权力制约机制1986年，在澳大利亚悉尼召开的最高审计机关第十二届国际会议发表了《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》。在该声明中，绩效审

4、计被定义为：对公营部门管理资源的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）（即“三E”）所作的评价与监督。效益审计是由专门的审计机构和人员对政府组织及其活动的经济性、效率性和效果性，进行的审查、分析8和评价。和其他类型审计一样，效益审计绩效审计产生的基础也是受托责任。不同之处在于这是一种存在于公共领域的受托责任，即政府接受国家立法机构或全体公民的委托对公共资源进行经营和管理，从而对公共资源所有者负有的责任。社会公众作为资源的提供者，享有监督政府运营效率、考察政府受托责任履行情况的权力。现实世界里，出于成本效益的考虑，公众自然不会

5、亲历亲为的进行监督和考察，而是通过在将审计权力赋予立法部门、司法系统或独立机构也有少数国家的审计机关在体制上隶属于国家行政系统，对政府负责并报告工作，例如瑞典、沙特和中国。来达到对政府使用资源情况的最终控制。效益审计绩效审计也就成了对政府权力进行监督的一种制约机制传统的财务收支审计也是一种权力制约机制。它与绩效审计的区别在于：一个是针对的是权力运行过程的真实、合法，一个是从运用结果方面考察权力运行情况。我们认为，考虑到无论以权谋私的形式如何巧妙、手段如何隐蔽，其最终结果都伴随着经济活动中的损失浪费、效率低下等现象。因此，绩效审计进行权力监督和制约的效果比较好，也更易于揭露出权力运

6、行中的一些深层次问题。原因在于更易于揭露出权力运行中的一些深层次问题，权力监督和制约的效果也更好。，无论以权谋私的形式如何巧妙、手段如何隐蔽，其最终结果都伴随着经济活动中的损失浪费、效率低下等现象。。政治学中的权力制约思想，最早可以追溯至古希腊、古罗马的思想家那里，。作为一种学说，进而作为一种政治纲领和理论武器则是近代资产阶级思想家约翰··洛克和孟德斯鸠提出并发展起来的。约翰··洛克在《政府论》中提出了分权学说（立法权、执法权、联盟权）和君主立宪的主张，企图试图通过三种权力的相互牵制和均衡来削弱和限制王权（[英]约翰·洛克，瞿菊农等译，1982）。孟德斯鸠丰富了分权学说，在《论法

7、的精神》一书中，正式提出立法、行政、司法三权分立与相互制衡的思想。他认为，权力集中于一个机关或某一个人就会被滥用，没有限制必然导致腐败，以致侵犯公民的自由权。“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”（[法]孟德斯鸠，张雁深译，1982）。因此，必须以权力来约束权力。以经济学的观点来看，国家政治体制架构中的职能分工以及权力制约是一种节约交易费用的选择。众所周知，政府经营公共资源、管理公共事务的权力来自法律明文规定，其实这背后的实质在于：社会全体成员发现自然状态中不利于其生存的障碍超