“新公共治理”模式下的政府绩效审计研究

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1、“新公共治理”模式下的政府绩效审计研究一　政府绩效审计的含义审计作为一种监视治理流动,从根本上讲是为维护财产所有人或出资人(股东、债权人、纳税人等)的利益服务的。对国家(政府)审计来说,实在际是代表纳税人(人民或公家)在监视政府对财政资金或公共资源的治理和使用。作为出资人,他们不仅应该知道政府将钱用在那里,而且还应该知道实在际的使用效果如何。这就要求,国家审计机关不但要对政府的财政、财务收支进行审计,以检查其资金使用是否在国家预算范围内———这被称为合规性审计或财务审计;而且还要对财政资金的使用效果进行审计,以检查其是否存在无效率或低效率现象———这被称为绩效审计(Performancea

2、udit)。所以,《世界审计组织审计准则》第38和40段做了以下陈述:“全范围的政府审计包括合规性和绩效审计。”[1]绩效审计也称“3E”审计,是对一个组织利用资源的经济性(Economy)、效任性(Efficiency)和效果性(Effec2tiveness)进行的评价。绩效审计的目的是从第三者的角度,向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息,促进资源的治理者或经营者改进工作,更好地履行经济责任。经济性、效任性和效果性三要素是一个有机的整体。经济性主要侧重于投入方面,留意节约支出;而效任性主要指投入与产出的关系,等于否以最小的投入取得一定的产出,或者以一定的投入取得最大的产出;效果性是

3、对经济流动的产出结果与预期目标的比较。经济性是条件,效任性是过程,效果性是目的,经济性、效任性都应与效果性相一致。总之,“绩效审计是因为不同需要、出于不同目的而产生的审计,他的根源在于公家要求对政府、事业单位和项目的经济性、效任性和效果性进行独立分析”[2]。二　新公共治理”对政府绩效审计的影响20世纪70年代,西方国家普遍泛起了空前的财政危机、治理危机和信任危机。为此,西方国家在实践中很快兴起了被称为“新公共治理”的政府治理模式。它发源于英国、美国、澳大利亚和新西兰,并很快扩展到其他西方国家和发展中国家。“新公共治理”作为一种实践和理论,从实践上讲,它是一组政府针对现实题目的政府行为和政

4、府治理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面对的危机、进步政府的效能和正当性。从理论上讲,它是基于对传统公共行政模式的考量,对行政与治理概念的再熟悉,对公共部分的抨击的回应,对经济理论的变革、对私营部分变革和技术变革的再审阅。[3]新公共治理理论是在对传统公共行政学理论批判的基础上逐步形成的,它对政府绩效审计的发展和影响是巨大的,主要体现在以下几个方面:　　1、新公共治理的治理理念是政府绩效审计兴起的理论基础。新公共治理理论是西方公共治理改革的基石,可以广泛运用于公共部分。它主张借用私营部分的治理哲学、模式、原则和技术方法来重塑政府形象,如努力精简组织机构,大幅减少行政职员,推行目标治理

5、、绩效治理、全面质量治理等,利用社会和市场气力实现公共服务社会化,在公共服务中引入强制性竞争投标机制,签订绩效合同,推行服务承诺制,实行分权化改革,放松管制等,夸大优质服务,即在追求节约、效率的同时更关注质量,夸大结果为本的“讲究效果的政府”。公共部分的绩效审计恰是在这种背景下发展壮大起来的,通过政府绩效审计,可以匡助政府改进绩效治理,获得更好的绩效评价结果,为公共治理新思维的实施提供了有力的技术支持。同时向社会宣布绩效审计结果知足了公家对政府绩效状况了解的迫切需求。　　2、新公共治理运动是绩效审计兴起的政治动力。政府绩效审计最早产生于20世纪40年代,但真正的兴起是在20世纪70年代以后

6、。跟着一场声势浩大的被称为“新公共治理”(NPM)的政府改革浪潮在世界范围内掀起,整个西方世界进入了公共治理改革的黄金时代。这场运动被形象地称之为“重塑政府”。西方公共治理改革的特点之一便是在传统的垄断性服务部分引入竞争机制,各部分提供服务要通过竞争性投标,扩大服务对象的选择权。中心政府内部和地方权力机构内部,很多公共事业部分,如学校、医疗以及医疗系统内部的其他单位,都通过强制性竞争投标产生的执行机构等创造出了新的市场环境,这使得公共部分更加关注绩效和绩效监视。政府绩效审计恰是跟着西方政府公共治理改革的大环境下发展壮大起来的。　　3、新公共治理下的绩效审计是政府的一种绩效评估工具。在现代社

7、会中,人民是国家的主人,公共权力来自于人民的授权和认可,政府事实上是接受人民的委托管理国家。按照委托———代办代理理论,作为代办代理人的政府与委托人目标的不一致性及信息的分歧错误称性就导致了代办代理人的“道德风险”(Moralhazard)和“逆向选择”(ReverseSe2lect)。为了防止或尽量减少政府机构或政府官员以牺牲委托人利益而做出有利于自身最优福利实现的选择,有必要形成一种机制、利用一种手段对政府运行中的资