论行政诉讼受案范围反思与重构

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1、论行政诉讼受案范围反思与重构【摘要】我国在制定行政诉讼法时，受基本国情和初期经济发展水平的影响和限制，对行政诉讼的受案范围做出了比较严格的规定。但随着国家经济和政治体制的不断改革，社会生活中的行政案件数量日益增加、种类也日趋复杂，行政诉讼法原有的受案范已经无法满足对公民权益的救济，行政诉讼受案范围的过于狭窄非常不利于对社会法制秩序的维护和发展，对行政诉讼法原先受案范围资格的改革和扩大已经迫在眉睫。【关键词】行政诉讼；行政行为；受案范围行政诉讼受案范围，又称行政主管，是指人民法院受理一定范围行政争议案件的权限，即确定人民法

2、院与其他国家机关之间在解决行政案件上的分工。行政诉讼受案范围制度是行政诉讼法最为重要的内容之一，也是行政诉讼区别于民事诉讼、刑事诉讼的一大特色制度。一、对现行行政诉讼法受案范围的认识根据我国宪法规定，人民法院是国家审判机关，理论上行政案件的审判权应由人民法院行使、但由于行政职权的广泛和普遍，行政纠纷案件数量繁多且数量庞大，不可能也不必要全部交由法院审理；同时行政诉讼涉及国家行政权与司法权两者的关系，而行政行为的公益性、专业性和紧急性的性质决定它不可能无限制的接受司法审查。为了防止司法权对行政权的过度干预，因此行政诉讼受案

3、范围的确定有利于国家权力架构和运作机制的平衡，也使得行政相对人明确可提起行政诉讼的争议范围，便于当事人进行诉讼，有效地运用行政诉讼这一手段来维护自己的合法权益我国《行政诉讼法》将关于受案范围内容的规定集中于第2条、第11条和第12条，在行政诉讼受案范围的立法方式上采取的是混合概括和明确列举的综合方式。其中第2条使用概括的方法规定了将行政诉讼法受案范围的基本框架界定为“行政具体行为”，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，也可以看作是具有指导

4、意义的原则性规定。而第11条的第1款以肯定列举式方法规定出可提起行政诉讼的具体行政行为的明确界限并在第2款中概括性的规定了除上列举之外可以提起行政诉讼的其他案件范围。第12条则以否定的方式排除列举了不可以提起行政诉讼的事项的范围。通过对法条的分析可以看出，行政诉讼法对将受案范围的对象紧紧限制在具体行政行为中，而对抽象行政行为等其他行政行为则不能提起行政诉讼。并且，也不是所有的具体行政行为都会受到司法审查，而是只限于对行政相对人的人身权和财产权提供司法救济。二、行政诉讼受案范围修改的迫切性所谓具体行政行为，是指行政机关行使

5、行政权力，对特定公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。只可以具体行政行为作为诉讼对象的规定将大量侵犯相对人合法权益的其他行政行为都排除在可提起行政诉讼的范围之外。虽然有《行政诉讼法》第11条第2款，即“除前款规定外，人民法院、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”作为兜底性条款对第1款的列举的做了补充，但其对“其他行政案件”的表述过于笼统，却导致受案范围本身存在广泛的灰色地带，成为司法实践中的盲区①。行政机关作为我国行使权利最为广泛的国家机关，每年要做出数以万计的行政的行政行为，然而行政案件的受案数却与所做出

6、的行政行为及其不成比例。2012年全国各级法院共审结一审行政案件13.6万件，同比上升5.1%，是行政诉讼法实施22年来受案数最多的一年。但是，即使是这样，其与民事案件的受案数也完全不能相比：2012年全国各级法院共审结的一身民事案件（含知识产权案件）达662.5万件，是行政案件受案数的48.7倍。②形成如此夸张对比的一个重要原因在于行政诉讼受案范围门槛的过于狭窄，即使行政相对人愿意提起诉讼、行政主体愿意作为被告，法院也无法受理，从而导致许多行政法庭门前“门可罗雀”，不得不同时从事其他类型案件的审理。抽象行政行为被排除在

7、受案范围之外的弊端随着社会经济的发展和不断增加的纠纷类型而日益突出起来。理论上看，抽象行政行为是不针对特定人和事物而制定的具有普遍约束力的行为规则，不会对行政相对人产生直接的作用和影响。但实际上许多抽象行政行为与具体行政行为之间除了针对事项、人群的多寡和产生时间存在先后之分以外，实质上并没有不同之处，在此基础上，违法的抽象行政行为一经做出，往往会给行政相对人带来更大的侵害。同时，由于抽象行政行为的不可诉性，许多行政机关将本属于具体行政行为的事项以抽象行政行为的方式做出，成为逃避司法审查、扩大行政权力的方法。从司法实践来看

8、，法院无审查抽象行为职权，便无从审查行政案件。行政机关所做出的具体行政行为有很大一部分根源于抽象行政行为的规定，如果不审查抽象行政行为的合法性，则对于具体行政行为的合法性审查也无从判断。除此以外，我国行政诉讼受案范围所保护的相对人的权益范围仅限定于相对人的人身权和财产权也是不合理的，相对人所享有的合法权益又岂仅仅只有