行政法视角下的城管综合行政执法困境探析

《行政法视角下的城管综合行政执法困境探析》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在学术论文-天天文库。

1、行政法视角下的城管综合行政执法困境探析自上世纪90年代中期我国城市管理综合行政执法产生以来，已经历经了十余年的发展。然而近些年来，城管执法机构与作为行政相对人的商贩尖锐对立的现象频出，野蛮执法、暴力执法、暴力抗法事件屡见不鲜，使得城市管理综合行政执法深陷困境。本文从行政法视角出发，阐释了城市管理综合行政执法的内涵，并进一步对我国城市管理综合行政执法的多维困境做了细致分析，并在此基础上提出了破解城管综合行政执法的策略，以期为我国的城市管理法治建设献上一份绵薄之力。一、城市管理综合行政执法的涵义(一)城市管理的概念界定华中科技大学公共管理学院教授

2、马彦琳认为现代城市管理是“多元的城市管理主体依法管理或参与管理城市地区公共事务的有效活动，属于公共管理范畴。”[1]中国城市经济学创始人、东北财经大学教授饶会林在《中国城市管理新论》一书中，将城市管理概念归纳为是“指城市政府和其他有关机构，为达到城市资源的最优配置，促进城市的可持续发展，不断提高城市居民的生活质量和水平，实现提高城市综合效益的最终目的，而对城市各项事务进行的导引、规范、治理、经营和服务等活动。”[2]综合各学者观点，可将城市管理界定如下：宏观上看是以提高城市生活水平、改善城市整体功能为目标，以城市经济、社会环境和生态协调发展的

3、全过程为对象，合理配置和有效使用城市资源、推动城市综合效益长期稳定发展的活动。从微观上看是对与城市规划、建设相关联的基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。本文是在微观层面上倾向于对人管理的分析。(二)城市管理综合行政执法的内涵城市管理综合行政执法是作为集中行政处罚权的产物应运而生的。上世纪90年代中期以前，我国的政府职能转变和行政管理体制改革虽已初见成效，但是尚未达到彻底深入的程度。加之长期以来的立法工作一直强调条条管理与块块分割，因而法律法规所规定的行政处罚权往往落实到政府的某一具体部门。而在实践中更是出现了每制定一部法律法规，就必须

4、设置一支执法队伍的情况。在某些地方甚至拥有超过一百支的行政执法队伍。这不仅带来了大量的冗员，亦造成了相关部门之间职权交叉重复，执法力量分散，行政效率低下，甚至于滋生腐败。为了解决多头和重复执法、职权交叉等诸多负面问题，1996年我国颁布实施了《行政处罚法》来确立相对集中行政处罚权制度。该法规第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”因此，城市管理综合行政执法的法律依据源自于此。从此之后，我国开始有越来越多的城市实行相对集中

5、的城市管理行政处罚权。①综上所述，可以将城市管理综合行政执法的内涵界定为：指综合执法组织必须经由国家有关机关批准成立，根据有关法律规定，将过去城市若干行政机关的行政处罚权集中于一身，对城市情况进行监督检查，并对违法行为进行处罚。二、城市管理综合行政执法的多维困境近些年来，尖锐对立的现象频出于城管执法机构与作为行政相对人的商贩之间，野蛮执法、暴力执法、暴力抗法事件层出不穷，这使得城市管理综合行政执法深陷困境。本文以行政法为视角，对城管执法的多维困境作出如下探讨。(一)作为行政主体的资格不适格在我国，城管执法机构是否具有行政主体资格目前尚存疑问。

6、从行政法角度上讲，行政主体是指“依法享有一定的行政职权，能以自己的名义代表国家行使国家行政职权，进行行政管理活动，并对外承担行政法律后果的行政机关和法律法规授权的组织。”[3]结合此定义可以明确行政主体的构成要件：首先，行政主体必须依法享有具有一定的行政职权;其次，行政主体必须是能够代表国家，以自己的名义行使行政职权，实施行政活动的行政机关和组织;再次，行政主体必须是能够以自己的名义承担行政活动的法律后果的行政机关和组织;最后，行政主体可以以自己的名义参加行政诉讼活动。根据行政职权产生的方式，行政主体可以划分为职权行政主体和授权行政主体。《行

7、政处罚法》赋予了集中行驶行政处罚权合法性，但是在条文中并未赋予集中行使行政处罚权的行政机关合法性。主体的合法存在，及其是否可以行使某种权力是两个层面的问题。一个行政机关设立和存在是否是符合法律，涉及的是行政组织法范畴。如果城管部门的成立没有依照行政组织法程序的规定，就不是合法的行政机关。我国还存在执法人员的(素质不合格，没有经过专业培训)和身份(行政编和事业编)多源的情况，从新闻报道中经常能发现行政执法队伍中充斥着大量临时工的现象。因此，城管的授权行政主体资格也是备受质疑的。所以从严格意义上讲，城管的行政主体资格是不适格的。(二)执法权力划转

8、不稳且过度膨胀《环境保护法》、《城市规划法》等法律都规定由相关政府职能部门实施行政处罚权，而在地方上，法律规定的行政处罚权则被各级政府直接化转给城市管理综合执法部门