浅析中西行政问责文化之差异

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1、浅析中西行政问责文化之差异问责正式进入中国公众视野乃是缘自于香港政府于2002年7月1日正式推行的以“主要官员问责制”（thePrincipalOfficialsAccountabilitySystem）（亦称为高官问责制）为契机的政治体制改革。随后于2003年爆发的非典疫情对政府的深层次拷问成为触发问责正式发展成为我国为官政治逻辑的导火索事件。自2008年9月以来，全国掀起了一轮“问责风暴”。山西襄汾溃坝事故、河北三鹿“毒奶粉”事件，黑龙江鹤岗煤矿大火等严重社会公共安全事件使得一批官员被查处。这些都无疑显示了执政党和政府执政为民的决心和

2、对民意的尊重。但同时，这种非常态化非制度化的运动式“问责”其诟病和弊害亦显而易见——对法治大张旗鼓的破坏。对此，法律人决不能熟视无睹甚至推波助澜，而应思考并推进我国行政问责从非常举措走向理性建制，从个案整治走向制度规范。然而不容忽视的是，进行路径选择和制度重构的前提在于认清当下。　　不同于我国行政问责的功利性、工具性和随意变动性，西方行政问责制的内涵和价值承载彰显了法治的应有之义，笔者认为其功效迥异的深层次原因在于中西方之于行政问责不同的逻辑起点、理论沉淀、国民认知和文化环境，即行政问责文化。而目前学术界对行政问责制度反思与设计方面的讨论

3、研究蔚为大观，对行政问责文化的思考则较少。囿于篇幅限制，笔者将对政府、责任以及行政问责制的概念分别从中西方两个角度做理论上的梳理以揭示中西行政问责文化背景之差异所在。　　一、政府　　政府是一个政治体系，即某个区域制定、执行法律和实施管理的一套机构。广义的政府包括立法机关、行政机关、司法机关和军事机关；狭义的政府仅指行政机关。一个国家的政府又可分为中央政府和地方政府。在人类社会生活中，政府角色的重要性无需赘言，而政府存在的正当性何在？中西方对此有不同的解读。　　（一）西方有关政府起源的学说　　古希腊思想家亚里士多德较早论述了城邦的起源和目的

4、。他认为城邦起源于家庭，是自然的产物。家庭是人类满足日常生活需要而建立的社会最基本的单元，其后，为了适应更多的生活需要，若干家庭联合组成村坊，若干村坊又联合成为城邦，他说：“在这种社会团体内，人类的生活可以获得完全的自给自足；我们也可以这样说：城邦的成长出于人类‘生活’的发展，而其实际的存在却是为了‘优良的生活’。”　　13世纪经院哲学家托马斯·阿奎那在吸收亚里士多德观点的基础上指出：“人天生是个社会和政治的动物，注定比其他一切动物要过更多的合群生活。”人类合群共处的需求，呼唤国家的建立，特别是需要国王、长官和统治者，否则社会就会解体。阿

5、奎那从教会信条出发，提出并论证了君权神授的观点。　　17世纪英国著名哲学家托马斯·霍布斯在《利维坦》一书中详尽地论述了契约论的思想。他认为，人类最初处于没有一个最高权力慑服大家的自然状态中，这种自然状态是一种可怕的战争状态。“这种战争是每一个人对每一个人的战争”，“人们不断处于暴力死亡的恐惧和危险中，人的生活孤独、贫困、卑污、残忍而短寿”。“当一群人确实达成协议，并且每一个人都与每一个其他人订立信约，不论大多数人把代表全体的人格的权利授予任何个人或一群人组成的集体时……这时国家就称为按约建立了”。根据霍布斯的理论，政府是人们通过社会契约创

6、造的，君权是人民转让的。　　英国政治思想家约翰·洛克的论述与霍布斯相似但有着明显的不同。洛克把最初的自然状态看成是一个自由、平等、有自己财产的美好状态，“那是一种完美无缺的自由状态，他们在自然法的范围内，按照他们认为合适的办法，决定他们的行动和处理他们的财产和人身，而无须得到任何人的许可或听命于任何人的意志”。为了保护各自的私有财产，人们甘愿放弃他们单独行使的惩罚权力，交由他们中间被指定的人来专门行使，而且要按照社会一致同意的或他们为此目的而授权的代表所一致同意的规定来行使，政府由此应运而生。　　法国启蒙思想家卢梭论证了国家如何起源于社会

7、契约。他描述的自然状态更加美好，“在自然状态中，不平等几乎是不存在的”“什么是政府呢？政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。”　　不难看出，无论是契约论抑或是君权神授说，西方的政府起源学说皆将建立政府的目的归结为为了人类优质的生活，基于这样的理论起点，政府须为其违背这一目的的不当行为担责就是逻辑推导的必然了。西方的政府起源学说为行政问责制的确立和运行奠定了理论铺垫和观念基础。　　（二）我国对政府的传统认知和观念　　“政府”其名，起源于唐宋时期的“政事堂”①和宋朝的“二

8、府”②两名之合称。我国明代就有关于“政府”的称谓了，如明黄道周《节寰袁公（袁可立）传》：“及在御史台，值他御史触上怒，将廷杖，诸御史诣政府乞伸救，辅臣以上意为辞。”　　撇开字义上的起源和演变，