新公共管理视角下的社区社会管理创新研究

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1、新公共管理视角下的社区社会管理创新研究在经济体制改革继续向纵深推进的背景下，中国的社会转型逐步深化，利益格局深刻调整，思想观念不断转变。这些变化在活跃发展环境的同时也使社会关系日趋复杂，中国社会已经进人了社会矛盾和风险的高发期。多元化社会群体的形成和日益高涨的公民政治参与要求，不仅使单纯依靠政府力量统筹协调各方利益关系的难度加大，而且使依靠行政权力自上而下单向的社会管理方式难以在维护稳定和增进活力之间保持良好平衡。现行的社会管理体制已不能完全适应经济社会发展的需要，亦不能满足公民一般的社会服务需求，面临着空前严峻的挑战

2、，社会管理创新的呼声日益高涨。然而，社会管理创新应该从何处入手呢？我们认为社会管理创新的关键始终在基层，因为社会生活最终是由基层造就的。“个人的生活取决于他所处的社会环境”，这个环境首先是他的家庭、邻里（我们所谓的社区）、工作环境，其次是经常被提及的深层次社会问题。通常社会深层次的矛盾会成为具有主观色彩的社会问题，积淀在人们的心里，当现实的基层矛盾被激化时，就会一并爆发出来。近年来发生的各种个人（或群体）越轨行为，往往不仅与基层问题（即个人的家庭关系和社会交往）有关，同时又与深层次的社会问题有关，这些都是基层的现实矛盾

3、延伸到深层次社会问题的具体表现。一、中国城市社区的现实逻辑有限的授权与外生性的自治可以说，我国城市基层社会管理难以适应社会发展的需要，已经成为转型期社会问题产生的一个重要原因。因此，社会管理创新必须关注社区社会管理的创新，正如斯托克所说：“地方政府承担着整个公众需求、疏导社会冲突以及整合各阶层在资源分配和政策制定中优先顺序的重要职责，地方政府改革的路径可以不尽相同，策略也可以不断创新，但总的趋势应该是将重点放在家工业化和城市化的发展，城市人口中的高度流动性和异质性使得城市居民越来越远离滕尼斯理论所描述的社区。20世纪7

4、0年代以来，新技术革命对社会结构和传统治理模式的影响日益凸显，西方发达国家普遍陷入经济滞胀、财政紧张、社会团结疏离的困境之中。为了摆脱困境，西方各国开始探索社区发展问题，重新界定政府在社区中应有的作用和应扮演的角色，试图运用社区资源、发展社区自治力量的方式来解决所面对的难题。自此，西方国家开展了一场转变政府与社会关系的新公共管理运动。“公共管理领域的政府再造更多地意味着治理制度的改善。也意味着重新审视民族国家的政治、经济和社会职能，也意味着重新界定政治国家、市场经济和市民社会之间的分工与协作关系。”?与之相应，对现代理

5、性的反思和批判使西方社会出现了从社会向社区回归的发展趋势，即社会社区化和社会人文化的趋势，发达国家普遍出现了非制度化和社区授权的方式转变。美国学者戴维?奥斯本和特德?盖布勒指出：“政府改革的一个原则就是社区拥有的政府，授权而不是服务，目的是实现所有权从政府到社区的转移，要使社区的各项计划真正起作用就一定要让其服务的对象拥有它们。这种做法的实质是通过参与式民主给公民授权，动力是内生性的，即社区依靠自身力量解决社区内部的问题。社区在西方社会的发展与成熟是建立在“普遍的授权”与“内生性的自治”基础之上的，这种发展逻辑对于考察

6、和评价中国社区的发展具有重要的参考价值。改革开放以来，中国原本由政府和企事业单位统包统揽的社会管理与服务职能开始分化并逐渐回归社会，社会成员由“单位人”向“社会人”过渡，社区作为城市基础结构再造和城市社会管理基本单元的独特价值日益显现，城市社区建设开始萌芽并蓬勃发展起来。20世纪90年代开始，我国进人了城市社区管理模式的创新与探索阶段，各地广泛开展了城市社区管理创新的试点工作，“沈阳模式”、“上海模式”和“青岛模式”是公认最早出现的三大社区管理模式，此后又出现了天津“泰达”社区社会管理模式、成都锦江区“社区小单元治理模

7、式”等多种社区管理模式。总体上来看，各地的社区管理实践在本质上都试图在以下三个方面寻求突破：一是试图形成权责统一的社区管理实体。通过理顺关系、增权放权、重心下移，重构社区微观自治体系，增强社区的自治能力；二是政府职能的再确定，政府不再承担全部服务性、社会性职能，而是强化行政主体地位，主要实施行政管理和行政执法的职能；三是由行政权力自上而下单向的社会管理向双向互动转变，改变过去行政系统内放权让权的框架，初步形成双向互动的格局。在上述理念的指导下，我国城市社区管理以优化社区服务为和突破口，逐步扩展到社区文化、教育、卫生、环

8、境、治安等领域。然而，在我国社区管理运动正处于积极的探索时期，社区建设和管理初显效应之时，我们应该注意到，对比国外社区发展的关键词“授权”与“自治”不难发现，我国社区得到的授权大多局限在服务职能，而非社会职能，这是一种行政本位主义的延伸与下探，而非转变，只能形成“有限的授权”。各地城市社区管理体制的构建是在明确的政府负责指导思想的