关于我国地方政府债务的思考

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1、关于我国地方政府债务的思考　　摘　要：很多地方政府出于促进地方经济发展、改善当地城市基础设施和执行国家财政政策的需要，在财政资金有限的情况下，逐渐加大了投资力度，引起地方政府债务规模不断膨胀，省、市、县、乡镇都有不同程度的债务，并且层级越低，其债务负担越重，相应而来的各种问题渐渐浮现出来，由此带来的债务风险也日益加大，严重影响地方经济的健康发展。地方政府债务已呈现出规模巨大且无确切的数据、偿债能力不足、管理混乱等状况；本文针对地方政府债务的现状及成因，从财政体制、债务管理等方面提出了相应的对策和建议。　　　关键词：地

2、方政府债务；现状；成因；对策建议　　一、地方政府债务概述　　地方政府债务是指地方政府作为债务人承担的债务，包括显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务四种类型。显性直接债务主要包括协议借款、发行的债券和法定支出等；隐性直接债务主要包括法律没有规定的社会保障支出和公共投资项目未来的经常性支出等；显性或有债务主要由地方政府提供的显性担保或者政府保险项目所引起的债务；隐性或有负债主要是地方政府作为社会管理者，不得不承担的公共风险，是一种隐性的担保机制。　　按照相关法规，我国地方政府不可以举借债务。《中华人民共

3、和国预算法》第二十条规定：“地方各级预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不得列赤字。”事实上，我国地方各级政府大多存在不同程度的债务，并且呈现出不断快速增长的态势。由于地方债务的隐蔽性很强，统计口径、统计标准及无法律约束等多种原因，使得无法及时、准确地统计各级地方政府的负债规模，至今地方债务数据仍没有一个确切的数据。　　我国地方政府分为省、市、县、乡镇四级，最低一级的地方政府是乡镇政府。据财政部财科所的研究推算，2004年全国乡镇债务总额为6000亿元～10000亿元（财政部财科所，2004）。由此可见，乡镇债务数额

4、庞大，而且负债的乡镇也越来越多，全国80%以上的乡镇都有负债，在中西部的一些农业大省情况更加严峻。根据中央银行统计，截至2009年5月末，全国地方政府的负债超过5万亿元。财政部财政科学研究所所长贾康的估算是：目前我国地方投融资平台负债超过6万亿元，有80%是通过银行信贷获得的资金，并且地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于GDP的%，财政收入的%，地方财政收入的%③。我国2009年度审计报告显示，地方政府性债务总体规模较大，审计调查的18个省、16个市和36个县本级，截至2009年底政府性债务余额合计万亿元；所审计的

5、18个省、16个市和36个县地方政府性债务中，政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务分别为万亿元、万亿元和万亿元，分别占债务总额的%、％和%④。我国地方政府债务种类繁多，数额巨大，一些地方政府的财政已经超负荷运转，其债务的负担日益加重，加大了地方政府的财政风险。　　二、地方政府债务形成和增长的成因　　从现状分析可以看出我国地方政府债务问题愈来愈突出，造成我国地方政府大规模举债的原因有很多，既包括经济体制、财政体制方面，也包括债务管理等方面，主要有以下几点:　　1．财政体制的缺陷，财权与事权不匹配　　现行财政体

6、制的缺陷是造成地方政府债务增长的主要因素之一。分税制财政体制改革后，在中央与地方政府的财政关系中，中央政府为了加强宏观调控能力，加大了对财政收入的集中力度，中央财政收入占全国财政收入的比重逐步提高，1993年中央财政收入占全国财政收入的比重是22%，2002年上升为%，而地方政府的赤字在1994年到2001年间也以16%的年增长率增加。在省以下的财政体制中，也体现出财力向上集中的趋势。省级财政集中的财力从1994年的％提高到2000年的％⑤。地方政府的财权力度小，2009年，地方本级收入亿元，占全国财政收入的%，比1

7、993年下降了个百分点⑥。　　在财权向上集中的过程中，地方政府担负的事权却很大，包括义务教育、基础设施、环境保护、社会保障等。这些支出往往是刚性的，不但基数较大，而且随着民生财政的推进而快速增长，造成了地方各级政府在提供公共产品、公共服务的时候没有足够的资金，这种财权与事权的不匹配相应的增加了地方政府债务。一份资料显示，到2002年，地方政府拥有45%的财权，却行使着%的事权，负债在所难免。例如安徽省对本省45个县乡财政的调查中发现，县乡支出中农村教师工资和教育投入支出大部分占70％以上，很多基层干部认为，这个包袱不

8、能只让基层背，相应的上级应统筹城乡发展，承担更多责任⑦。除此之外，上级对下级地方政府的转移支付力度存在着不足。　　2．地方政府片面追求形象和政绩工程　　经济发展是衡量地方政府业绩的主要因素之一，因此发展经济便成为各级地方政府的首要任务，也是各级地方政府形象和政绩的主要体现标志。目前我国的经济增长主要靠政府的投资来带动，许多地方政府的领导为了自身