公务员退出“正常化”研究

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1、公务员退出“正常化”研究 　　摘要：公务员退出的关键在于“正常化”，当务之急是要加强对公务员正常退出的可行性研究。要实现公务员退出正常化，就必须为公务员正常退出营造良好的社会氛围，优化法制环境、社会舆论环境和政策环境；严格执行退出制度，引进刚性淘汰制度；强化监督问责，提高执行效力；坚持多措并举，拓宽退出渠道。同时，要进一步健全和完善诸如职位分类、退出保障、绩效管理、考核考评等相关配套保障机制，以确保公务员退出的常态化。　　关键词：公务员退出；正常化；常态化　　：D630.3：A：1003—0751(2012)03—0025—03　

2、　公务员退出的关键在于“正常化”。2009年，武汉市启动第6次政府机构改革，3年内将消化因“出口”不畅而形成的4000多名党政机关超编人员。由于此举始于中央明确提出“建立公务员正常退出机制”后不久，所以，一石激起千层浪，公务员正常退出问题再度成为社会关注的焦点。事实上，早在1995年原国家人事部就印发了《国家公务员辞职辞退暂行规定》，随后，一些地方开始了公务员退出方式的多种探索。然而，由于理论研究滞后，加之完善的公务员正常退出机制没有建立，总体上看，效果不甚理想。因此，加强对公务员退出正常化的理论研究已成为我国人事制度改革的迫切要

3、求。　　一、相关概念辨析与界定　　探讨公务员正常退出问题，首先就要对公务员“退出”、“非正常退出”、“正常退出”的概念作出科学界定。根据《公务员法》等相关法律法规规定，目前我国公务员退出的形式包括退休、辞职、辞退、开除。有学者将公务员退出解释为“公务员职务的能上能下和公务员队伍的能进能出”，但笔者认为，所谓公务员“退出”，就是指因法定事由，公务员被相关国家机关依法解除任用关系，从而退出公务员队伍的状态。“退出”的实质是“脱离”与“断绝”，而职务的升降仅是职权的变化而非身份的转换，所以不能将其纳入“退出”的范畴。就实践看，公务员“退

4、出”分为“非正常退出”和“正常退出”两种，亦即“相对退出”与“绝对退出”。“非正常退出”即“相对退出”，如退休、带薪退出及以往的停薪留职等，其特征是不占有行政编制或退出领导岗位，但并没有脱离行政关系和公务员队伍；“正常退出”即排出“体外”的“绝对退出”，如辞职、辞退、解聘、开除等，是一种优进劣退、“进退有序、想退能退、该退必退”的有机流动状态，其特征是公务员任职的非终身制和退出机制的“规范化、标准化和程序化。”①本文仅在“绝对退出”的意义上探讨公务员正常退出问题。需要指出的是，“非正常退出”、“正常退出”指的是“退出”性质，而“正

5、常化”则是一种状态。通过建立正常退出机制，实现公务员退出的常态化，应成为我国人事制度改革的目标。　　二、公务员退出正常化的路径选择　　积极探寻公务员正常退出的有效路径，实现公务员退出的常态化，是“改善公务员队伍结构，促进公务员勤政、廉政的重要保证”②。　　（一）构建公务员正常退出机制的指导思想　　公务员退出机制，是指“基于法定的事由，按照法定的条件、方式和程序，由公务员主动或行政机关依职权终止公务员与行政机关之间的行政职务关系的行为与制度的总称”③。从我国国情出发，坚持以科学发展观为指导，坚持以人为本，破除职位常任，弱化“官本位”

6、意识，引入竞争机制，确保退出常态，理应成为构建公务员正常退出机制的指导思想。　　（二）优化公务员退出环境，营造正常退出氛围　　1.优化公务员退出的法制环境。第一，健全和完善相关法律法规。《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》对公务员的退出形式、程序等作了规定，《公务员考核规定》又明确了公务员辞退条件，从而奠定了公务员退出的法律基础。然而，多年的实践表明，上述规定仍有诸多不完善之处，主要表现在三个方面：一是相关规定过于原则，缺乏可操作性。如关于“德、能、勤、绩、廉”的规定，由于缺少量化标准，难以为公务员退出提供科学的考核依据。二是

7、公务员辞退规定不严密。《公务员法》只规定了“不得辞去公职”的情形，却没有规定“必须辞去公职”的情形；只规定“旷工连续超过15天”应予辞退，而对“受到缓刑以下刑事处分”和“开除党籍”者则没有作出辞退的规定，这不仅有失公允，更制约了公务员的正常退出。三是考核规定不科学。如“不称职”标准太笼统，实践中难以准确把握。至于考核主体和考核程序规定更是屡遭诟病。所以，建议相关部门，一是抓紧制定《公务员聘任条例》、《公务员退出法》、《公务员考绩法》、《公务员再就业保障法》等法律法规；二是作为应急之策，可先通过修订《公务员法》，增加退出形式，规范“

8、不胜任”情形，细化辞职辞退条件，明确涉密岗位标准；三是修改《公务员考核规定》，细化考核标准，增设不称职比例，完善考核程序，引入公众评议等。第二，建立健全各项规章制度。过去，不少地方都把退出的重点放在不称职者身上。建立正常退出机制，应着眼于“称职”人