公共服务、公共管理与法国公共行政的现代化一

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1、公共服务、公共管理与法国公共行政的现代化一本文意在使用两种模式来分析80年代中期以来法国公共行政“现代化”的本质、内容及其渊源。作为对这些改革进行评价的起点，我们应用了胡德的“新公共管理”模式，它包括7项原则〗，使我们能够简明扼要地与别的国家进行比较；另外就是霍尔和赖特的新历史制度主义，它便于我们分析改革政策到底是如何制定的。这两个模式互为补充。正像赖特指出的那样，如果不同的政府在面临共同的问题时大体上所采取的都是私营部门的管理方法，那么，具体措施方面的不同则取决于不同国家的历史背景和制度构成。文章的第一部分分析了1988年以来有关现代化改革的内容，以及这些措施与胡德7项原则的适应程度，第

2、二部分追溯了改革的渊源和沿革，第三部分考察了影响改革的四种制度性因素。1988年以来的现代化改革从表面看，法国1988年以来历届政府的改革有着明显的连续性，每次改革都是以前改革的继续和对变化了的社会经济趋势的回应。80年代早期，主要的改革政策集中于权力下放以及在新的公共服务框架内使地方政府和医院人员的聘用合理化。1988年，尽管密特朗重新当选为总统，但此后的历届政府却把改革焦点放在传统的政府各部及其分支机构上。每一届政府的工作都是建立在前任的基础之上，只不过使自己的计划更为雄心勃勃和现实可行。有一些目标是共同的最突出的是完善服务，设立服务标准，向政府各部的地方分支机构分解责任以实现特定的目

3、标，以及改善培训。然而，在别的方面，不同政府的目标并不相同，措施方法也不一致。尽管如此，它们的政策都不完全符合胡德“新公共管理”模式的所有7项原则。1989年罗卡尔政府开始实施“现代化改革纲要”。当时的改革有四项目标，第一项涉及行政机关自身的工作关系（poent)，发挥私人咨询机构在政策的制定中所起的作用不大，但在改革的实施过程中则不然。另外，在朱佩政府的改革纲要实施时，还出现了一个“内部”咨询X络，这似乎是借鉴了“责任中心”的做法。第一批责任中心成立于90年代中期——选择的是一些自愿部门，主要是基础建设部的省属分支机构，还有工业部的5个地区分支机构；第二批29个责任中心包括了教育、内政、

4、司法、社会事务、农业和“青年与体育”6个部的省属分支机构和地区分支机构。第三批包括了中央行政部门的5个下属机构或服务机构。朱佩和他的改革班底在很大程度上依赖的是专门报告。这些报告考察了当前政界和学界对一些问题的争论如在公共服务方面采用私营部门的管理方法，在供水、排污、垃圾的收集与处理等公共工程项目和地方政府服务方面实行法国式的竞标方法等一并借鉴了学者们对早期行政改革所做的分析。然而，随着中右联盟的选举胜利，私有化改革的重新兴起，以及为了按照马约规定的标准减少财政赤字的压力，到1993年，改革思潮发生了变化。总之，如果改革的起源可以追溯到一系列的研究，那么这些研究本身其实是在已有的制度架构内

5、形成的一-如政治竞争结构、公共行政的传统制度模式，公务员队伍中的工会组织以及法国成为欧盟成员国之后其决策和政策所受的制约。制度化架构因素不仅会使改革者了解改革对象可能的反应，也会影响特定的政策选择。可是，制度的影响往往不是則后一贯的：罗卡尔和朱佩的改革“路径”就不是完全一致或前后相继。制度方面的不一致性，尤其是行政传统方面的不一致，是导致罗卡尔和朱佩改革不尽相同的原因。而制度中的一致性因素却有助于解释胡德模式中缺失的两个原则，B卩“公共部门中更多的竞争”以及“管理实践中采取私营模式”。制度背景1、政治竞争法国经常举行各类选举，选举规则也各不相同。能够改变政府的有两类选举——每7年一次的总统

6、选举和每5年一次的议会选举。地区选举每6年一次•欧盟选举每5年一次（两者都采取了比例代表制）.市的选举每6年一次（采用的是复杂的混合选举制）。此外，也许还会有公民表决（例如1(州《年和12年）。总统也可以提前解散议会.就像年密特朗和年希拉克所做的那样。在这种情况下，任何一个政党或政党联盟很难在选举中和意识形态方面获得绝对多数，这样的制度文化鼓励的是适度的中庸政策。政治竞争在制度方面的一个表现是，两大政党中都有为数众多的议员、部长和总理（包括罗卡尔、朱佩、巴拉迪尔和若斯潘）。他们以前都是公职人员，因此从思想上对国家机器的作用和传统一直很认同。不足为奇的是，左翼的认同感比右翼更强。所以，在1%

7、8年的第二次竞选活动中，密特朗的口号就是“既不要公有化•也不要私有化”。1998年，罗卡尔的少数政府原则上倾向于达成妥协，他并没有把市场经济的原则应用于公共管理，而是借鉴私营部门的某些技术以鼓励公务员更加积极、主动、高效地工作。他还通过对个人和地方团体的“赋权”使之承担了更多的责任，从而获得了左翼和绿党双方的支持。希拉克贏得1995年的总统选举后，朱佩有新总统和议会多数的大力支持，在推行激进改革方面似乎比他的前任们地位要