对行政垄断行为本质的反思及其法律规制

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2、本质的反思及其法律规制　　　在市场经济比较发达的国家，反垄断法的主要任务在于通过禁止垄断、惩治卡特尔来防止和控制市场力量的滥用，以达到保护竞争的目的[1]。行政垄断行为并不作为反垄断法的调整对象。但在包括中国在内的一些经济转轨国家，限制和禁止行政垄断行为却构成这些国家竞争法的重要内容。应当说这绝不是一种巧合，而应具有某种必然性。本文试图分析行政垄断行为的本质及其产生背景，并提出了相应的对策。　　一、对行政垄断行为本质的反思　　一般来说，行政垄断行为与行政性限制竞争行为是同一概念，前者是行政机关为了达到某种经济目的，而滥用行政权力干预市场竞争

3、的行为；后者则表现为对它们的正常的市场竞争能力的限制和剥夺。　　有学者认为：反垄断法上的行政性限制竞争行为，指政府所属机构滥用行政权力限制竞争的行为。此类行为之所以被称为滥用权力，是因为它们既不属于政府为维护社会经济秩序而进行正常的经济管理活动，也不属于政府为实现对国民经济的宏观调控而采取的产业政策、财政政策等经济政策和社会政策[2]。笔者赞同此观点。不过，行政垄断行为背后必然有着更为深刻的原因，行政垄断行为的本质仍是私人垄断，是行政机关运用行政权力实现某些企业排除竞争、独占市场从而获得超额利润的目的。因而，行政垄断行为仍系企业垄断行为的变

4、种。行政机关扮演的是一种为少数经营者“火中取栗”的角色，真正的主体还是躲在行政垄断行为后面与行政机关有着特殊关系的企业，行政垄断行为的实施大大增强了它们的市场竞争能力，它们才是行政垄断行为的最大的受益者。就此点可分析几种较为典型的行政垄断行为：（1）行业歧视行为。这主要体现在纵向的行业内，政府主管部门批准设立行政性公司，他们是一些集行政管理和生产经营于一体的“翻牌公司”，承担着管理行业任务的大企业集团以及作为“嫡系”挂靠这个局、那个部享受优惠待遇的企业。由于政府的授权，这些企业就有着其他企业无法具有的竞争优势，使某些产品的生产、销售或者原材

5、料的采购处于人为的垄断地位，从而不公平地限制了竞争。可以说，这些公司才是行业性行政垄断行为的真正受益者。（2）行政壁垒行为，即地区封锁。指横向行政区域内的行政垄断行为，其主要表现为地方政府禁止外地产品进入本地市场，或阻止本地原材料销往外地。一般情况下，这种地区性垄断行为均由有关地方政府及其下属部门实施，而当地的相关企业则并不出面，而此时受益的仍是这些因政府滥用权力、排除竞争而获取垄断利润的地方企业。（3）行政合并行为。主要表现为，政府强迫企业加入某个企业集团，或者强迫经济效益好的企业接受某些经济效益不好的企业，也就是“拉郎配”现象。此时，或

6、是企业集团或是经济效益差的企业是这种行政垄断行为的受益者。　　　综合上述三种比较典型的行政性垄断行为，可以发现，不管在哪种行为中，相关的企业总是直接的、最大的受益者。正是这些企业借助政府的行政权力，达到了在正常的市场竞争条件下所不能获得的垄断地位，为其他经营者进入相关市场设置了难以逾越的障碍，从而使得它们有能力将市场价格定在竞争性价格之上，或使得它们能够兼并在正常情况下无法兼并或不愿意兼并的企业，从而最终取得与私人垄断力量相同或相似的经济优势。也正是从这个意义上，我们提出，行政性垄断只是一般的私人垄断的变种，是企业借助政府对行政权力的滥用从

7、而获取高额利润的一种特殊手段而已。这种行政垄断行为对于行政机关来说是“亦官亦商”；对于少数受益的企业来说，是“亦商亦官”；对于它们二者来说，则是“官商勾结”。　　二、行政垄断行为产生的原因及背景分析　　行政垄断行为得以产生的原因很多，主要有如下几方面。　　1.经济原因在于政企不分，国有企业的产权关系不明晰。虽然中国在1988年就颁布了《全民所有制工业企业法》，早已赋予了国营企业相当多的权利，明确界定了政府和国营企业之间的责权利关系。仅仅从法律上看，国有企业已经完全具备了作为独立法人的条件。但由于企业领导人的任命权掌握在上级主管部门手中，仅从

8、法律上予以规定的国有企业的经营权，而不是从经济上、从产权明晰的角度为市场主体打造坚实的微观经济基础，这些法律的权利难以有效地转化为现实的权利。同时政府与国营企业之间业已存在的千丝