“棉花棒”变“杀手锏”

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1、“棉花棒”变“杀手锏”文/刘哲十二届全国人大三次会议闭幕后，国务院总理李克强在答记者问时提到：“今年的要害就是要严格执行新出台的《环境保护法》。对违法违规排放的企业，不论是什么样的企业，坚决依法追究，甚至要让那些偷排偷放的企业承受付不起的代价。对环保执法部门要加大支持力度，包括能力建设，不允许有对执法的干扰和法外施权。环保等执法部门也要敢于担当，承担责任。对工作不到位、工作不力的也要问责，渎职失职的要依法追究，环保法的执行不是棉花棒，是杀手锏。”新《环境保护法》被誉为“史上最严”，为了配合其顺利实施，环保部出台并实施了一系列细则：《

2、环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》、《企业事业单位环境信息公开办法》和《突发环境事件调查处理办法》。上过五细则提升了环保部门执法的强制性、自主性和能动性，是破解当前环保困境的利器，也是对环境违法行为打出的一套有力的“组合拳”。一、按日连续处罚不设罚款上限在新《环境保护法》修改前，环保部门对违法排污企业的罚款上限是100万元，且对一个污染行为只能处罚一次。环境违法行为受到的处罚相对于巨大的污染防治成本显得比例失衡，催生了“违法成本低，守法成本高

3、”的现象，企业宁可选择违法，承担相对轻微的法律责任，也不愿遵守法律，承担相对较高的污染防治成本。不少地方甚至出现过如下情景：年初，污染企业拿着钱去环保部门，表示这是一年的罚款，一次交够了，环保部门全年都不用来执法了。自新法实施以来，这一情况有了明显改善。今年1至2月份，全国实施按日连续处罚案件共26件，罚款数额达1238.96万元，个案罚款数额最高为新疆维哈密环保局做出的按日连续处罚208万元。随着新环保法的深入推进，按日连续计罚的最高额被不断刷新。3月以来，河北省陆续开出按日计罚罚单，六家企业共被罚款2047.57万元，单张罚单最

4、高684万元。尽管如此，罚款并非是处罚违法行为的根本目的。依据新《环境保护法》第五十九条规定“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第七条规定：“环境保护主管部门检查发现排污者违法排放污染物的，应当进行调查取证，并依法作出行政处罚决定。按日连续处罚决定应当在前款规定的行政处罚决定之后作出。”可见我国的按日计罚制度是为了弥补一般性处罚威慑力不足的缺陷，因此在发现企业违法

5、排污的行为后，行政机关应当先责令其改正，而不是直接进行按日计罚。《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》是对新《环境保护法》第五十九条内容的细化和补充，详细规定了实施按日连续处罚的依据、原则、范围、程序、计罚方式以及与其他环境保护制度的并用关系。使违法处罚不再流于纸面，增加了违法成本，有效地促进了企业治污投入的良性循环。二、实施查封扣押彻底制止违法新《环境保护法》第二十五条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，

6、可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。”《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》（以下简称《实施查封、扣押办法》）作为配套实施的细则，紧密的结合了环境执法实际，突出可操作性。具体操作规定篇幅占全篇的70%以上，关于查封、扣押的具体对象、执行、送达、解除通知等规定都非常具体，切实可行，细到封条张贴的具体部位都一一列出，例如《实施查封、扣押办法》第五条规定，对不易移动的或者有特殊存放要求的设施、设备，应当就地查封。查封时，可以在该设施、设备的控制装置等关键部件或者造成污染物排放所需供水、供电、供气等开关阀门张贴封条。这样的规定对于基层

7、环保部门的执法人员来说更规范、易执行、能落实。新法实施之前，由于环保部门缺乏查封扣押权，导致了执法的软弱性和不彻底性。许多违规企业对环保部门有恃无恐，遇到检查时采取停产停业的方式进行规避，检查结束后继续违法生产，与环保部门“捉迷藏”，使环境污染久治不愈，甚至不了了之。新《环境保护法》将这一权利赋予了县级以上地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，从根本上制止了违法行为的继续性，使环境执法不再软弱无力。查封和扣押是行政强制措施权的两种形式，是行政机关实现行政目的的有效保障。由于这一权利直接限制公民、法人和其他

8、组织的人身权、财产权，故《实施查封、扣押办法》对其适用范围、实施程序进行了严格的规定，非经法律规定的其他人员不得实施，也不得委托给其他单位和个人，在惩治违法的同时保障合法权益。三、限制生产停产加大执法力度限制生产和停产整治主要针对超标