中国户籍制度改革的困境及其求解

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1、中国户籍制度改革的困境及其求解［摘要］文章在梳理我国户籍制度形成、改革的基础上，提出我国户籍制度改革面临的城市负担能力、普惠型社会福利、进城农民土地处置等困境，并以当前成都市所推行的户籍制度改革为蓝本分析了其解决这些困境的努力.提出了成都户籍制度改革对全国户籍制度的启示。［关键词］户籍；户籍制度；社会福利［中图分类号］D6［文献标识码］A［文章编号］1008—2689(2011)03—0129—05我国特有的户籍制度，并非仅仅是基于人口居住城乡分野而带来的城乡不同的人口登记、统计制度，还包括基于户籍性质不同而进行的人口迁移控制与

2、权利配置等诸多制度体系。改革开放以来，人口迁移，尤其是人口流动管制逐渐放松，城乡户籍权利配置差异逐渐调整。但是，由于种种因素的制约，我国户籍制度改革并不顺利，目前仍然面临着一些问题和困境。2010年11月，成都所推行的户籍制度改革，探索解决了户籍管理中所面对的一些难题，对我国户籍制度改革提供了全新的借鉴和启示0一、我国户籍制度的形成与改革（一）城乡分治户籍制度的形成新中国成立以后，伴随社会公共秩序的恢复重建，户口管理制度开始从城市到农村逐步构建起来。1955年6月，国务院发出《建立经常户口登记制度的指示》，登记常住人口，建立起经

3、常性户口登记和户口管理制度。在计划经济体制形成过程中，户籍制度沿着计划管理模式不断发展并渐趋僵化。面对农村人口大量入城的控制难题，1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布实施，条例所确立的户口凭证迁移落户制度开启了以户口迁移控制人口流动的先河，从农村进入城市的户口迁移控制逐步强化。1977年，国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》，提出严格控制市、镇人口，明确户口迁移的审批权限和手续，要求严格控制“农转非”。稍后，公安部下达“农转非”的内部控制指标，户籍控制“农转非”的做法得到确认。在强化人口迁移控制的同时，以户籍

4、性质为基础城乡分割的户籍权利也在建构，户籍逐渐与粮油等生活用品供应、教育、就业、医疗、养老和劳动保障制度等相结合，使得户籍附加不同的权利、利益而身份化，使得农业户口和非农业户口变成高低有别的户口等级。同时，政府建构起升学、招工、参军提干等制度化途径，以实现户籍由农业向非农业可控性转变。户籍及其相关政策建构，使得中国城乡成为相对封闭、经济社会制度各异的独立体系，户籍转化为身份差别，形成“城乡分治、一国两策”的格局，进一步强化了中国的二元社会结构。（二）城乡二元户籍制度的改革1978年后，我国逐步转向市场经济体制，户籍制度从集镇、小

5、城镇人手调整，放松对人口迁移的控制。1984年10月，国务院发出《关于农民进集镇落户问题的通知》，有条件允许在集镇务工、经商和办服务业的农民及其家属落户集镇。1992年8月，公安部发布《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度。1998年7月，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，重点解决婴儿落户、夫妻分居、投亲落户等问题。2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》，允许有合法固定住所、稳定职业或生

6、活来源的农民转为城镇户口，并允许其自愿保留或转让承包地经营权。与此同时，粮棉油等物质生活资料的市场供应、劳动就业领域的市场化改革、允许中小学借读等一系列政策的调整，使得基于户籍的权益配置制度弱化。但是，当时建立的最低生活保障制度、失业救济、养老医疗保险等还是针对城市居民的，农村居民被排除在外。2003年以后，由于城乡劳动力出现短缺，国家推行统筹城乡社会经济发展，一些大中城市，例如石家庄、哈尔滨、南京、郑州等省会城市以及江苏省、湖南省、浙江省、辽宁省等开始推进区域性户籍制度改革。这些改革一方面以固定住所、稳定职业或生活来源等准入条

7、件取代进城指标，另一方面从管理上取消户籍性质划分，统一登记为居民户口。从各地实践来看，这些改革往往以城市发展为中心而推行，基于户口性质的差别化待遇依然存在，户籍制度改革没有取得预期成果。2009年，广东省以积分入户形式推动农民工进城；2010年，重庆启动梯度化的城乡户籍制度改革。尽管这两个省市的改革未脱离城市发展动机，但是这些改革降低入户门槛、推进户籍权利平等化，并激发了个人努力和自致而受到肯定。（三）我国户籍制度改革面临的困境我国户籍制度改革已经推行了几十年，但总体而言，我国户籍制度改革滞后于经济社会发展需要，这与其改革中遇到

8、的诸多问题和困境分不开。这些问题和困境主要有：1.农村人口进城与城市负担能力之间的困境。在城乡户籍所附加的诸多权利和利益差异得不到彻底改革的背景下，农村人口就存在进入城市的动力，农村人口进城必然对城市管理、公共服务、社会福利等提出要求，必然对城市的资源、环境、基