撤乡并镇中的“强盗逻辑”

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1、撤乡并镇中的“强盗逻辑”以撤乡并镇的改革达到减轻农民负担的目的，实际是把乡镇看作了压榨农民百姓的“土匪强盗”机构。乡镇表现出的“掠夺性”，是在长期承担为工业化、城市化汲取资源之功能的过程中逐渐养成的，而本来它主要是应该承担为乡村社会服务功能的。所以，对乡镇的改革，要着眼于功能转换，把乡镇从汲取型的政府打造成服务型政府，而不是在乡镇的数量上动脑筋。受益于乡镇汲取功能的城市和工业，应该反哺乡镇，为乡镇的转型埋单。背景：星期四（2005年9月30日），在郑州做记者的朋友打和我聊天，问我对河南正全面推行的撤乡并镇的改革发表评论。据说，河南

2、在几年之前就搞过几次撤乡并镇，但是当时都敷衍了事，因为下面阻力很大，特别是乡镇干部的阻力非常大，因为分流渠道有限，精简下去的人谋生没有门路。所以，当时撤掉的，后来多又恢复了。有一个县，将6个乡镇合并成3个，在经过了简短的几年之后，又重新分成了6个。这一次，省里下了最大决心，特别规定，平原、丘陵地区原则上不保留3万人以下的乡镇，山区原则上不保留面积不足100平方公里、人口不足3万人的乡镇。乡镇撤销后按整建制并入相邻乡镇。14万超编人员面临分流。省里规定：每分流1名财政全供人员，省财政对县级财政补助5000元；每分流1名差供人员，省财

3、政对县级财政补助3000元；每撤掉一个乡镇，省财政给县财政补贴50万元。据说，撤乡并镇的主要目的是减轻农民负担。了解到这些情况之后，我对这位朋友坦言，乡镇是应该改革，但是不能这样的“强盗逻辑”来改啊……为什么死路一条却有人趋之若鹜乡镇机构，包括乡镇党的基层组织乡镇党委、乡镇权利机构乡镇人民代表大会、乡镇人民政府。由于这三个组织机构是密切相关的一个系统，所以，说到乡镇机构改革的时候，应该是包括三种组织在内的总体的改革。当说到乡镇人民政府的时候，不单单是指乡镇政府，而是指在乡镇党委领导下的、经过乡镇人民代表大会选举产生首脑并接受其监督

4、的乡镇人民政府。乡镇是一个无法完全分割的组织系统。乡镇机构要实行改革，已经成为社会各界的共识。究竟怎样改？乡镇的前途和出路在哪里？有的说乡镇政府作为一级政府，已经完成了它的历史使命，已经变成了与农民争利益的政府，没有继续存在的价值，可以撤掉这一级政府了，是为取消派；有的说乡镇作为一级政府虽然没有必要了，但是可以把乡镇改为自治机构，在乡镇的范围之内实行民主监督，全民直选，是为自治派；也有的说，乡镇机构改革，当务之急是转变职能，从过去的以催粮催款催命为己任的政府，转变为向农村社会提供公共产品和公共服务的服务型政府，是为转型派。各个派别

5、的专家学者们各自搭建自己的理论体系，进行全方位的论证，同时尝试着选择试点，进行各种试验。但是，当学者们见仁见智地论证、争论、试验的时候，一场大规模的对于乡镇机构的伤筋动骨的大手术已经在进行之中了。这个大改革已经持续了数年的时间，在上级政府的强力推动下进行，已经形成了燎原之势。这个改革的名字叫：撤乡并镇。撤乡并镇改革是在20世纪90年代末，农民负担日益显得沉重的情形下，国家所采取的一项对应措施。支持这个改革的理论支点是：乡镇是造成农民负担沉重的罪魁祸首，要减轻农民负担就要先拿乡镇开刀；乡镇机构臃肿，人员膨胀，官民比例严重失调，食之者

6、众而生之者寡。在分税制的条件下，乡镇的财政收入从本乡镇范围自行筹集，因此乡镇工作人员多，吃皇粮的就多，需要向农民收取的就越多，这是导致农民负担沉重的直接原因。基于以上理由，要想减轻农民负担，就必须减少乡镇机构和人员。但是，一个时期以来，乡镇机构反复精简，反复膨胀，已经屡次证明，倘若只是就精简而精简，断然见不到实际效果。于是，不知道哪位智者恍然大悟，想出了撤乡并镇这一对策。撤乡并镇的对策，其实是对以前屡次精简屡次膨胀的反思的结果。乡镇数量太多，而每个乡镇都是按照党、政、人大加上七站八所建构的，麻雀虽小，五脏俱全，精简人员难度太大，效

7、果不显著，因为无论你怎样减，机构还是那么多，机构多就需要相应的人员坚守岗位。而撤乡并镇则首先在压缩乡镇政府的总体数量上下功夫，两个或三个甚至更多的乡镇合并成一个，相应地，乡镇政府党委人大政协七站八所，从两套、三套甚至更多，一下子合并成一套。相应地，乡镇主要领导，正职副职，七站八所工作人员，都要按照只有一套政府机构的编制来设置，多余的人员势必要找出路，分流出去。这样一来，乡镇数量少了，干部少了，人员少了，机构精简了，消耗少了，而负责供养乡镇的农民数量却大幅度增加了，官民比例减小了，于是乡镇对农民的压迫自然就减轻了。这当然是个很流畅的

8、逻辑了。于是，我们的中央政府，我们的各个省级政府，就完整地接受了这样的逻辑推断，信誓旦旦地启动了撤乡并镇的伟大工程。撤乡并镇，这几年各地一直在做，已经成燎原之势。大量的实践证明，撤乡并镇的效果并不理想。一些地方的所谓撤乡并镇，不过是将几个乡镇的人员