中国适应气候变化政策现状、问题和建议

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1、中国适应气候变化政策现状、问题和建议摘要适应气候变化对于中国来说是更现实而紧迫的任务。适应气候变化政策的制定和实施是适应工作的重要组成部分，是确保国家和地方适应目标得以有效落实的重要保证。自2007年《中国应对气候变化国家方案》发布以来，国家、部门和地方相继发布了一系列适应气候变化政策，推动了我国适应气候变化政策的快速发展。本文首先系统梳理和分析了我国适应政策的现状，发现：我国初步形成了自上而下的适应气候变化政策体系，包含117项国家和部门层面适应相关的政策、31个省级适应行动方案和21个省级适应规划。其中，虽然专门适应政策较少，但与气候密切相关的行业和部门

2、的政策中，越来越多的考虑适应气候变化的需求，适应政策主流化趋势明显；地方适应政策考虑气候变化的影响以及现有的适应能力存在差异，在政策原则、目标和优先领域等方面能够因地制宜。其次，剖析了我国现有适应政策的制定和实施中存在的问题，包括：一是国家和部门适应政策组成要素不够完善，具体的适应政策的目标与对应的适应能力与适应资源不匹配；适应政策决策因素考虑得仍不够完整；适应政策监督不足，适应成效评估较弱。二是随着政策中心下移，地方政府对适应气候变化工作重要性的认知水平以及制定气候变化适应政策的能力存在明显局限。三是适应气候变化政策的科学基础仍相当薄弱。最后，为了进一步完

3、善我国适应气候变化政策体系，提出了从提高适应战略地位到加强适应决策机制，从夯实适应研究基础到完善适应相关治理结构等方面的建议。关键词气候变化；适应政策；现状、问题和建议中图分类号X32；F205文献标识码A文章编号1002-2104(2015)09-0001-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.001随着气候影响的不断凸显，发达国家开始日益重视适应气候变化工作［1］。气候变化对我国的负面影响也已在多个领域呈现，并且某些影响具有不可逆性，如果不采取有效的适应措施，气候变化所造成的损失将进一步加大，并可能阻碍我国经济社会

4、的进一步发展，适应气候变化对于我国来说是更现实而紧迫的任务［2-5］。保障我国粮食安全、生态安全和人民生命财产安全，要求我们把适应气候变化工作摆在极端重要的地位［6］。1994年颁布的《中国21世纪议程》首次提出适应气候变化的概念，2007年制定实施的《中国应对气候变化国家方案》系统阐述了各项适应任务［7］，2010年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出要增强适应气候变化能力。中国共产党第十八次全国代表大会把生态文明建设放在突出地位，对适应气候变化工作提出了新的要求［8］。作为遭受气候变化不利影响最严重的发展中国家之一，我国

5、正处于工业化、信息化、城镇化和农业现代化快速发展的历史阶段，这决定了我国适应工作有自身的特点，面临着提升可持续发展能力的“发展型”适应需求和应对新增气候变化风险的“增量型”适应需求［9］，要解决来自于发展程度较低所导致的对已发生的气候变化影响适应不足的挑战，以及由于气候变化所导致对未来即将发生的气候变化影响适应不足的挑战。适应气候变化政策的制定和实施是适应工作的重要组成部分，是确保国家和地方适应目标得以有效落实的重要保证。我国政府结合国民经济和社会发展规划，采取了一系列政策和措施，从中央、部门到地方相继发布和实施了一系列应对气候变化相关的适应政策，有效地支撑

6、了我国适应气候变化工作的开展［10］。本文通过对已发布的适应气候变化政策的全面梳理和系统分析，总结了适应政策的现状和面临的问题与挑战，并结合我国的典型发展阶段和适应政策存在的问题，提出完善我国适应政策体系的政策建议，以期促进对适应政策的进展和实施效果的了解，加深对适应政策及其实施机制和发展障碍的认识，为今后适应气候变化政策制定和实施提供决策参考。1我国适应气候变化政策现状1.1初步形成自上而下的适应政策体系自2007年国务院发布《中国应对气候变化国家方案》以来，我国政府相继发布和实施了一系列与适应气候变化相关的政策，根据2008年至2012年我国发布的《中国

7、应对气候变化的政策与行动》白皮书、《中国气候变化第二次国家信息通报》以及公布的政府文件等，梳理出国家和部门层面适应气候变化相关的政策117项、31个省级行动方案和21个省级规划。这些政策的出台使我国初步形成了由上而下、由综合部门扩展到专业部门的适应气候变化政策体系(图1)。首先，由国务院发布《国家应对气候变化方案》以及《国家应对气候变化规划(2011-2020)》等文件确定了我国应对气候变化工作的整体框架，形成了我国适应政策体系的顶层设计。其次，发改委等部门制定了《国家适应气候变化总体战略》以及相关法规指导了国家层面的适应政策制定和实施措施。最底层是由部门和

8、地方政府根据以上的规划、战略和法规，按不同的部门分工