公众参与问责活动制度构建的层级安排

《公众参与问责活动制度构建的层级安排》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在工程资料-天天文库。

1、公众参与问责活动制度构建的层级安排宋涛（深圳大学管理学院，广东深圳５１８０６０）摘要：具有中国特色的公众参与形式——公众参与问责活动面临的主要问题是如何进行制度构建。根据我国公众参与问责活动的发展现状，借鉴国外的相关经验，社会问责制度层级安排的重点应体现在：一是回应公众对官员“权力行使”的监督，建立地方党政部门与网络问责的沟通回应制度；二是回应公众对官员“职业行为”的监督，制定相关解释条例，明确界定党政官员个人的隐私权保护与公开监督的边界。关键词：网络问责；社会问责；公众参与活动中图分类号：Ｄ６３０．３文献标识码：Ａ：１００７－８２０７（２０１５）０６－０００１－０７收

2、稿日期：２０１５－０４－１５简介：宋涛（１９６５—），男，安徽合肥人，深圳大学管理学院公共管理系教授，管理学博士，研究方向为行政问责与公众参与。基金项目：本文系教育部人文社科一般项目“网络问责发展及对公共管理影响研究”的阶段性成果，项目编号：１１ＹＪＡ６３０１０３；广东省哲学社会科学规划一般项目“公众参与行政问责的发展及对公共管理影响研究”的阶段性成果，项目编号：ＧＤ１０ＣＧＬ１７。公众参与问责活动的制度构建一直以来都是公众参与发展的重点内容，“参与的制度化是一个衡量公众参与发达程度的重要指标。”［１］同时，也是摆在各个国家面前的一道难题，“公共管理者面对的真正问题是力

3、图将公民参与制度化，因此，这是一个永恒的、持续的问题……”［２］在上个世纪９０年代以来我国开始兴起的公众参与活动中，制度构建一直是我国公众参与进一步发展面临的瓶颈。公众参与问责活动是公众参与的形式之一。从２００３年开始，随着行政问责制度的逐步建立，由公众自发参与形成的一种问责类型在十余年的渐进发展中已经形成了较大的社会影响，因此，对于公众参与问责活动制度构建的研究有着重要的现实意义。关于如何进行公众参与问责活动的制度构建，有观点认为：要制定国家层面的行政问责法律予以指导，“目前行政问责的立法位阶不高、规定不一，应当从国家层面制定行政问责法或者行政问责条例，统一行政问责的

4、基本原则、主要制度和基本程序等。”［３］或者制定国家层面的公众问责法律，“应在梳理整合现有的各项法律、规章和条例的基础上制定一部公民问责程序法，对公民问责作出统一明确的规定。”［４］建立国家层面的法律法规对公众参与予以保障和指导，在研究公众参与问责活动包括其他公众参与形式的观点中最具有代表性。本文认为，虽然国家层面的法律制度构建是公众问责制度发展的最终目标，但不能将其作为整个发展过程的唯一或主要抓手。因为作为一种公众参与活动形式，公众参与问责活动有其自身的特点，如果仅从国家层面的法律制度去看待其制度发展，可能会将公众参与问责活动制度构建和相关的法律制定都想得过于简单。公

5、众参与问责活动在我国是新生事物，在国外则是一种较为成熟的公众参与形式，被归属于社会问责范畴。它是“一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织，以直接或间接的方式来推进行政问责。”［５］社会问责的制度化建设在国外已经有了较为成熟的经验，因此，本文在借鉴国外社会问责发展经验的基础上，对我国公众参与问责活动制度构建的层级安排进行了研究和探讨。一、社会问责制度构建的基本思路对社会问责有效模式进行总结的研究者认为，问责制度构建必须从宏观和微观两个层面入手。“宏观层面必须由制度体系和程序作保障，确保政府部门对财政和绩效的责任履行。微观层面必须强调政府部

6、门可问责性，尤其是确保公众有问责的‘通道’和‘话语权’。”［６］从世界范围看，一个国家社会问责制度的构建需要考虑两个方面的因素：一是必需考虑社会问责发展的阶段因素，因为不同发展阶段对制度内容的需求不同；二是制度安排应该有不同的层级，每个层级对应社会问责不同的发展阶段。对上述社会问责制度构建判断的基本逻辑是：过高层级的制度安排会脱离公众参与活动的实际需求，使制度虚置；过低层级的制度安排又无法适应公众参与活动发展的需要，影响公众参与活动向更高阶段发展。因此，可行的制度构建是随着公众参与活动发展阶段逐渐升级，渐进地构建相对应层级的制度安排的。在这个基本思路引导下，社会问责应将

7、其制度构建分为三个层级，由基层政府的沟通回应制度、地方政府的协调机构制度和国家的法律制度三个方面所构成。其主要内容可以概括如下（见下表）。［７］从世界范围的社会问责发展过程看，在这三个层级的制度建设中，第一层级的政府基层部门回应制度与第二层级的专门政府机构协调制度因由政府部门进行主导，其构建相对较为容易；而第三层级的国家法律保障制度因为涉及到立法程序，其制度构建相对较为艰难。“从世界范围的社会问责制度化建设情况来看，虽然第一层级在许多国家已经广泛存在，达到了第二层级要求的国家也较为普遍，但实现了第三层级要求的国家却十分稀少。”［８］由此可