流域的水业管理与体制创新

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1、流域的水业管理与体制创新

2、第1内容加载中...　一、引言淮河，中国第三大河，流域内国土面积和水资源均占全国的3.5%左右，耕地面积和人口则分别占全国的15.2%和16.2%。50年代，淮河成为中国第一条全面治理的大河。中央和地方先后投资上千亿元兴建水利工程，从根本上改变了淮河频繁水灾的历史。然而，20世纪80年代以后的淮河却遭遇了另一个灾难，淮河流域1.68亿人民面临的最大危险不再是洪水，而是严重的污染。1994年国务院专门召开淮河水污染治理会议，1995年颁发了《淮河流域水污染防治暂行条例》，成为迄今为止我国为单

3、一河流水污染治理制定的唯一法规，显示了中央政府治理淮河的决心。但是10年治污，中央政府近200亿巨额资金的投入，今天的淮河污染并没有得到根本性改善。淮河治理要法有法、要钱有钱，中央如此重视，社会如此关心，却面对如此尴尬的局面。淮河治理历程集中暴露出了中国政治、经济体制诸多方面的冲突和矛盾，限于篇幅制约，本文将集中探讨其中的流域水管理体制问题。二、可持续发展才是硬道理1992年春天，邓小平同志提出的"发展才是硬道理"将中国发展引入了一个经济建设为中心的新台阶。事实上"发展才是硬道理"是在一种特定政治、经济条件下的"矫

4、枉过正"，对中国的经济发展意义深远。但是，在某些政府和企业的片面理解和有意歪曲下�quot;发展才是硬道理"演变成了"硬发展也是道理，污染环境不需要道理"。十六届三中全会要求"统筹人与自然的和谐发展"，明确提出树立科学的发展观。这一方针意义深远，在人口和经济负荷巨大的淮河流域更显突出。目前，淮河地表水资源利用率已经达到60%，而国际公认的河流开发警戒线仅为40%，如果在这样的条件下再过分强调"发展才是硬道理"，将对淮河水资源和水环境造成致命创伤。"科学发展观"是以人为本，全面、协调、可持续的发展观。体

5、现在流域的污染问题上，各地方政府必须正确认识和明确自身在水资源和水污染上责任，理解上下游的紧密连带关系，需要全面看待本区域经济增长与流域性资源透支，污染加剧的关系，这是有效控制流域污染的根本。可以理解，在经济欠发达、发展压力很大的淮河流域的地方政府，更多企求的是短期经济效益的增长。如果没有体制保障，环境效益只能成为无人理会的摆设。因此，科学发展观不仅需要中央政府的战略要求，更需要法律和制度的保障，需要相应的管理体制来实现，需要一定的民主决策机制来支撑。"可持续发展才是硬道理"必须取代原有的口号，成为新的经济建设指导

6、。我们认为，排除政治体制的因素之外，科学的发展观以及基于科学发展观的法制建设是解决淮河流域治理尴尬局面的根本所在。综合管理体制是科学发展观在水管理领域的具体体现。而综合管理首先应体现的就是水的流域性特征。本文将结合淮河流域，对流域综合管理的几个主要方面展开讨论。三、淮河流域治理的责任主体严重缺位流域综合管理的前提是明确管理责任，而治污责任主体缺位可谓是淮河治污的重要病症之一。《淮河流域水污染防治暂行条例》规定，四省人民政府各对本省淮河流域水环境质量负责。而四省又把这一责任分解到了地方城市政府。但是，对于流域沿岸的各

7、地方政府来说，由于缺乏必要的制度保障和监督，地方只顾及自己的行政区域，在经济发展的压力下，在政绩表现的动力下，对下游造成的污染问题通常就被"高高挂起"。十年治污实践证明，对于跨地域的流域治理工程，仅仅由地方城市作为责任主体分而治之是不能解决根本问题的。淮河流域流经四省200多个县（市），作为流域内的任何一个地方城市，都无法超越其余城市成为流域污染的责任主体，而将所有地方城市共同列为责任主体却难以明确各自的责任，则只会造成当前责任不清、相互推诿的尴尬局面。因此，我们认为，国家必须明确流域的第一责任主体，可行的措施是设

8、立一个流域性行政机构，而省市地方政府将成为责任进一步分解后的第二、三层次的责任主体。四、流域间协调机制是确保治污成效的必要条件流域间协调机制是建立水的流域综合管理的核心环节。城市是流域的用户节点。单一城市无法脱离对流域的依靠，无法脱离流域内其他城市对自己的影响和制约。流域管理是一项涉及多部门、多省市、多利益主体的复杂系统。国际上成功的流域管理经验告诉我们，无论其机构设置方式有何不同，城市之间以及不同利益主体之间都需要一个协调机制，对于水资源紧张、生存压力大的流域尤其如此。这种协调机制根据流域的不同，体现在国家之间、

9、城市之间、不同行业之间。流域协调机制是集约化利用水资源，共同维护生存环境的手段。协调机制中，实现地方和不同利益的民主参与协商的机制，是其成功的关键。同时，流域协调机制必须明确国家、流域和地方的责任，并合理分工。基于此，我们认为，要实现治淮目标，就应当由国务院直接设置流域管理机构或临时流域管理机构，逐步建立和完善流域管理协调机制。该流域机构将成为淮河流域水资源