信访改革引发争议

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1、信访改革引发争议

2、第1　信访条例修改在即何去何从出现两种声音改革前夜的针锋相对11月7日，社科院研究员于建嵘在赴外访问的前夜致信温家宝总理。他在信中表达了对即将通过的信访条例修改稿的担忧之情：“目前有关部门提出的《信访条例》修改稿，虽然较原条例有进步，但没有真正体现信访制度的改革方向，信访问题关系到国家政治稳定，切不可为了应急而草草出台。”据记者了解，这一被于建嵘建议谨慎对待的新条例修改稿原定于11月底讨论通过。知情人士介绍，“基本上已经板上钉钉，就等着通过了。”11月4日，本报《国内首份信访报告获高层关注》的文章见报后，根据中

3、共中央政治局委员周永康的批示，国家院法制办《信访条例》修改小组专门听取了于建嵘的意见。几乎是在同时，四川传来消息，引起巨大争议的《四川省信访条例》(草案)经过一年多的起草、修改，有望在11月下旬的人大常委会上表决通过。四川省人大常委会法制工作委员会副主任陈双全透露，该条例旨在加强信访机构的权力，赋予信访机关交办权和督办权。“信访的产生有着深层体制上的原因，在目前，相关改革还未到位，取消信访制度是无法做到的。而通过对信访立法改革信访制度则是目前一个较好的化解办法。”陈双全主任以此反驳了此前于建嵘提出的弱化信访权利救济功能的观点。而

4、事实似乎已经表明，由国家信访局主导的信访条例的修改，其方向也将是走强化信访机构职权的路子。信访机构将有可能承担更多解决问题的功能，“不再只做二邮局”。而这恰恰是于建嵘急切希望阻止的。信访制度到底该弱化还是强化？到底该走向何处？尽管强化信访制度的改革信息似乎已趋明朗，但社会各界却远未达成共识，还在争论之中。关门还是开门信访条例的修改是在悄无声息的情况下进行的。它继续沿袭了以前部门立法、关门立法的传统习惯。在中共中央总书记胡锦涛的直接关注下，国家信访局在这一时期一直着手考虑修改现行的信访条例。直到11月4日，部分专家被邀请至信访局时

5、方才得知，他们手中拿到的新条例草案预计在本月底通过。据记者了解，相对老条例，新方案最明显的变化是部分扩大了信访机构的权限，增加了一些“实权”。此前，国家信访局研究室负责人在接受记者采访时就表露，信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因。但由于严格的保密措施，记者无法获知更多有关扩大权限的具体内容。有鲜明对比意味的是，与国家信访条例修改的低调不同，四川的信访条例制订工作却十分高调。2003年8月，四川省人大常委会将信访条例纳入立法计划，并成立了条例草案起草小组。“整个条例采取‘开门立法’，”陈双全介绍说，“起草小组除了听取部分

6、市、区法院对信访工作的意见外，还将条例草案送到四川省各市、州人大常委会和省级有关部门，并在人大网站、《四川日报》等媒体上向公众公开征求修改意见。”在解释何以如此重视信访条例的时候，陈双全直言不讳。他介绍，2000年至2003年，四川省行政机关、审判机关和检察机关的信访量一直居高不下，权力机关信访量增加43.9％。“从北京领一个上访者回来，要耗掉1万元人民币，这是有关部门给省人大汇报的数字。”陈双全认为，抛开社会稳定等因素不说，仅从这一点来看，上访带来的经济压力就非常巨大。此前，四川一直参照现行国务院颁布的信访条例行事。但条例只是

7、规范行政机关的信访工作，对于人大、法院、检察院的信访工作，并未纳入。随着老百姓对“一府两院”的监督越来越熟知，“参照原有信访条例已经不能适应目前的形势”。比照四川省的做法，众多学者由此对国家信访条例的修改程序提出异议。于建嵘在给总理的信中语气恳切地表示，“信访政策的修改，应当预先组织专家学者和实际工进行充分论证，并可以考虑组织公民广泛参与讨论，切不可为了应急而草草出台。”“当新鞋子没有到手时，不要扔掉旧鞋子”四川信访改革大胆之处在于，信访机关被授予交办权和督办权。这使信访机关这个曾经的“传声筒”变成了一个“实权单位”。更鲜明的是

8、，明确了有关部门在交办和督办过程中的法律责任，并在全国首次提出行政问责制，直接授予信访机构对办理机构人员处分的建议权，通过明确法律责任，防止置之不理。这似乎正代表了目前主流的信访改革方向。国家行政学院教授杜钢建在接受本报记者采访时表示，信访是公民的基本政治权利，只有不断加强，不能弱化。他认为，信访说到底就是体现了公民的请愿权利，而这一权利是公民政治权利中非常重要的一项。谈到现行千分之二的信访解决问题率，杜钢建认为，没有权威性是现在信访机构遇到的最大问题。“信访部门所能解决的问题实在有限。我知道他们的工作人员其实也非常辛苦。”所以

9、，一直以来都有声音要求加强信访部门的实际解决问题的权力。杜钢建认为在这个问题上，政府的理念到位不够。现行信访部门和其他部门一样，只是政府之下的一个普通机构。很多人并未意识到，信访机构实际上并不是代表本部门而是在代表一级政府行使权力。“它级别不高，又没有实权，面对