乡村规划面临的挑战与对策研究

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1、乡村规划面临的挑战与对策研宄傅罗县住房和城乡规划建设局516100摘要：在开展乡村规划工作时，不应仅仅局限于物质空间的营造，还应关注乡村社会和乡村文化，目前由于在规划依据、规划体制、乡村认知等方面存在.问题，乡村规划面临许多挑战，木文因此进行了探讨。关键词：乡村规划；挑战；对策2008年后《城乡规划法》取代了《城市规划法》，由此确立了我国规划体系中城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村规划的五个组成部分［1］。乡规划是乡域（也包括集镇）的规划，村规划是村域（村庄）的规划，两者合称乡村规划［2］。长期实行的城乡二元结构体制，造就了我国

2、特殊的城乡关系，由于乡村发展没有得到应有的重视，乡村规划研究也始终处于薄弱环节［3］。更为糟糕的事情是为了城市发展需求来编制乡村规划，甚至根木不顾及村民意愿，为了获取城市建设用地而“撤并村庄”，显失社会公平性原则［4］。可见，要真正赋予乡村规划以促进乡村发展的重任，乡村规划面临许多挑战，因此木文对乡村规划中存在的主要问题及其对策进行了探讨。1乡村规划中面临的主要挑战1.1乡村规划法规依据冲突乡村规划的制定和实施必须宥法可依，目前的问题是与乡村规划相关的法律法规对责权界定不清晰，从而造成乡村规划的复杂性。与乡村规划有关的法规依据分为城乡规

3、划领域内和领域外两套法规系统，前者如《城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《村镇规划编制方法（试行）》等；后者为《宪法》、《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等。这些法律法规按主体权责分为基层民主管理、农村土地管理和村庄规划管理三大块，但现行法规体系对这三块职责限定并不清晰，甚至冲突，特別是乡村行政权与村民自治权之间没有明确界定，村集体如何行使土地所有权也未做明确规定，《宪法》、《村民委员会组织法》规定村民委员会有权管理本区域的公共事务、公益事业、村集体所有土地及其他财产，但《土地管理法》将农村建设用地使用

4、权赋予县级政府，《城乡规划法》将乡村规划权给了县、乡、镇政府，那么农村土地集体所有制等同于虚设。1.2乡村规划体制与土地管控中的矛盾城乡二元体制是特殊历史年代为了加快工业化和维持农村地区稳定而设计的，尽管在那个历史吋代发挥了积极作用，但今天已成为城、乡之间规划系统与用地管控系统衔接矛盾的根源，因为基于国冇土地所冇制的城市、镇和乡规划系统采用自上而下的行政决策机制，但村庄规划按照《宪法》、《村民委员会组织法》应实行自下而上的民主决策机制，由此产生国土规划、城镇规划与村庄规划对村域范围内建设用地管控的矛盾。1.3城市本位思想对乡村资源予取予

5、夺改革开放以来，城乡二元体制在城镇化过程中减缓了人U涌入城镇所造成的冲击，因为“离土不离乡”模式减少了社会成本支出，对稳定城镇发展冇正面意义。但这也是基于城市本位思想的结果，一些地方借“新农村建设”、“城乡建设用地增减挂钩”政策之机，利用乡村规划变相侵占农村集体用地，大量村庄被撤并，农民被集中安置，但大部分农民无法适应新城镇生活。其背后的根源是“以地生财”的“土地财政”作怪，通过政府垄断的土地征收权，低价征地再高价出售以获取土地增值收益，乡村规划正好充当了美丽的“招牌”。1.4规划人员对乡村社会和乡村文化认知不足从乡村规划实践来看，至少

6、存在以下问题：空间重构完全背离乡村社会经济发展水平，在不同地域文化环境之间随意复制、拼贴和任意表达，只重视物质层面的构造，忽视乡村地域文化以及维系村民感情纽带、血缘关系的乡土特征的建设，结果“千村一面”、栋栋相似，传统乡村社会组织被肢解，乡村秩序和邻里关系被打破，代之以简单的金钱关系，村民普遍反映尽管基础设施冇了改善,但邻里关系远不如从前，同时忽视了乡村也是生产和生活结合的产物，使一些村民重新要为生计发愁，而且规划实施过程中存在不公平、不公正现象，各种诉求得不到解决而转化为争执的导火索。以上问题反映了规划人员对乡村认知的贫乏和浅薄，当然

7、也有一些企业化的规划单位市场化倾向所致。2乡村规划对策研究2.1建立新型城乡关系，促进镇村和谐发展乡村是传统文化的根，保护乡村活力是城镇化发展的战略选择，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出建设“以人为本”的城镇化，呼吁“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”，所以要重塑乡村规划的价值观，改变以往“重城轻乡”的价值取向，建立更加公平、和谐的新型城乡关系，促进城镇与乡村共生。0前，城乡二元体制尚未打破，为了走出法规与制度的闲境，应创新乡村规划管理结构，把规划的最终决定权更多的留在村社一级，并在规划过程中以村民作为主体，有效发

8、挥村民的民主权利。2.2变革土地管理制度，创新整理开发模式土地制度是规划实施的基础，但现时土地管理制度尚不完善，并集中体现在城乡二元土地制度方面，尽管乡村土地市场化改革方向有待观察，但基于历史和现实情况，乡