分步改革地方投融资体制

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1、分步改革地方投融资体制当前，投资仍然是支撑中国经济发展的主要动力，各级地方政府通过大量投资拉动了GDP的增长，同时也引发出一些问题。其中，地方政府融资负债问题已经引起各界高度重视，但是对于地方政府的投资行为，特别是投融资体制中存在的结构性问题却缺乏关注和研究。地方政府把投资作为促进经济发展的一个主要动力，其投资可分为四类：一是用财政资金直接投资各类公益性项目；二是用财政资金投资设立各类国有企业和公司；三是通过这些国有企业再去投资和建设；四是制定财政扶持政策，吸引国内外企业的投资，即招商引资。中国现行的行政体制和经济体制，也激励了地方政府投资。特别是在招商引资过程中，各地区

2、之间激烈的竞争，极大地调动了地方政府的积极性，形成了一波又一波的投资热潮，促进了地方经济的快速发展。这也是改革开放一条重要的成功经验。不可否认，现行地方政府投融资体制和模式有其合理性。在保证公共财政运转之外，地方政府的建设投资存在大量资金缺口，必须通过其他融资手段来解决。而地方政府不能制定稅种、税率和税收分配比例，不能调节利率和汇率，更不能发票子、搞赤字，目前也不能自行发债，因此只能想别的办法：可以利用自己的土地等资产做抵押，可以利用自己的投资项目的预期收益做担保，可以利用自己设立的投融资平台公司等，主要通过银行贷款等手段，融聚大量社会资金，满足投资建设需求。这样，地方政

3、府就以较少的财政资金，起到了橇动社会资金的杠杆作用，通过银行贷款等融资方式放大了地方政府的可支配财力，使地方政府可以在短期内干更多的事。地方投融资问题和隐患现行地方政府投融资体制虽有其合理性，但任何事物都有一个“度”。当前各地投融资平台发生的问题，就是跨过了这个“度”，这些问题和隐患主要表现在以下几个方面：首先是投资率过高。近几年全国各地大干快上，固定资产投资猛增，形成新一轮投资“大跃进”。2003年以来，中国的投资率连续八年超过40%，2011年中国投资率达48%,为有史以来最高，最终消费率是47%,为有史以来最低，第一次出现投资率超过最终消费率的情况。其次是投资方向和

4、投资波动变化大。由于中国经济高速发展，新的市场机会很多，又由于市场经济体制不完善，除了垄断行业以外，经济要素和资金的投向在各个领域和行业之间快速流动和变化。资金通过投资的形式在各个行业之间流动、聚集和再变化，除了有产业结构升级和转移的客观规律外，也造成比较严重的经济波动和结构的不合理。一个主要原因是各行业之间的平均利润率差异太大，且变化太快。企业追逐利润本来无可厚非，中央政府宏观调控不到位，地方政府推波助澜，有些行业被国有企业垄断，行业协会不起作用，是行业利润率差距过大的重要因素。第三是投资结构不合理。这重点表现为政府投资快速增长，比重上升，但职能分工不清。近年来，很多地

5、方政府财政支出存在重投资、轻公共服务的现象。2009年以后，国有及国有控股投资大幅增长，近几年很多地方政府的固定资产投资规模超过此前若干年之和。特别是在一些垄断行业，这种政府投资对民间投资产生了严重挤出效应，各方面已有很多意见。客观上，地方政府的责任大，要干的事情多，要投的项目多；主观上，政府管了许多不该管的事，又投资了许多不该投的项目，造成政府投资与民间投资交错的乱象。一方面，政府本应负责公益性项目的投资，却投资了很多经营类项目，例如很多国有企业都投资房地产。另一方面，很多地方国有企业投资和管理相当混乱。一是层级、数量太多，例如天津某控股公司下边层层投资达八九级之多，各

6、级全资、控股和参股公司多达上千家；二是相同行业重复投资，不但与民营企业争利，而且自相竞争。同时，城市建设改造和房地产投资比重过大。近两年，中央宏观调控政策抑制了房地产盲目投资和价格上涨，但是各地不但设法避开中央政策，还在加大城市建设和改造投资。一些地方政府一说发展产业，就想投资建设产业园区盖房子，普遍存在重硬件、轻软件，重城建、轻产业等现象，实际是在搞变相的房地产。此外，各地基础设施等公用事业投资猛增，成为固定资产投资的主要组成部分，普遍存在投资过大、过于超前的现象。投资体制结构性缺失首先是现有的法规和制度，并不能很好地贯彻执行。例如2004年出台的《国务院关于投资体制改

7、革的决定》，对指导全社会的投资起到了积极的作用，前两年大家都还关注这个问题，而在近几年的投资高潮中已经很少有人再提及了。多年来从中央到地方制定了很多关于投融资管理的规章和规范性文件，但这些法规在近几年各地的大干快上中受到许多冲击，贯彻落实的情况并不理想。其次是有关制度的缺失。例如地方政府与中央政府的事权和财权的划分，各级政府提供公共产品和服务的责任边界都缺乏明确的制度规定。再次是制度本身存在问题。例如投资项目的审批制度过多且不够规范。目前的审批制度不完全是计划经济的问题，而是政府职能问题，更是一些部门和官员的权力和利益问题。例