政府购买公共服务的制度目标模式与实现路径

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1、政府购买公共服务的制度目标模式与实现路径　　摘要：中国政府购买公共服务处于全面推广阶段，制度建设也在探索和完善过程之中。在这个背景下，探索政府购买公共服务的制度目标模式并用来指导制度设计，具有十分重要的理论意义和现实价值。本质上讲，政府购买公共服务是一个市场化、社会化、民主化的改革过程，这三重路径在主体、程序、内容等三个层面各有其具体的表现。在两维视角下建构政府购买公共服务的制度目标模式并运用该模式对政府购买公共服务的案例进行评价，可以发现当前政府购买公共服务的制度建设状态和存在的具体问题。政府购买公共服务制度目标模式的实现路径应该是打破市场割据、提升合同管理水平、加速行政

2、化、实行购买和评估由第三方承担的制度安排、鼓励公共服务相关方成立团体、建立财务公开透明制度。　　关键词：市场化；社会化；民主化；政府购买公共服务；制度目标模式　　中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1007-2101（2017）03-0050-06　　政府购买公共服务作为行政改革中的一个制度创新，于20世纪70年代末首先在欧美国家兴起①。与此相关的变革，人们也称为民营化②。对官僚制的抨击、私人部门的变革、技术变革以及相应的理论变革成为民营化的背景和支撑。欧文?E?休斯等学者认为这是一场典范的改革，具有革命性的价值和意义。这一潮流在西方国家没有停止，而且迅速扩大到发展

3、中国家。　　我国的政府购买公共服务实践始于20世纪90年代的上海。随后，政府购买服务的领域和内容不断扩大。除上海外，南京、无锡、宁波、深圳等地都开始了积极的实践。③2012年中央财政第一次拿出2亿元人民币购买社会组织服务。在地方实践和中央政策的基础上，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推广政府购买服务，通过合同、委托等方式向社会购买。2013年，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，部署购买服务工作，提出了具体的发展目标：“十二五”时期，政府向社会力量购买服务工作在各地逐步推开，统一有效地购买服务平台和机制初步

4、形成，相关制度法规建设取得明显进展。到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高。为了落实中央决策，山东、甘肃、南京等省市相继出台政府购买社会力量服务的政府指导意见，试点购买社会力量服务工作。　　从20世纪90年代以来，政府购买公共服务的制度建设在上海、深圳、北京等地进行了探索。建立一个有效的制度体系是政府购买公共服务的绩效得到保障的根本所在。那么，这个制度体系应该包括什么内容，需要解决什么问题，已有的政府购买公共服务实践能够提供哪些制度建设经验等都是当前政府

5、购买公共服务在理论和实践中急需解决的问题。　　一、基本概念　　（一）政府?买公共服务　　政府购买公共服务的概念已经有了许多界定。王浦劬、莱斯特?M?萨拉蒙认为，“政府向社会组织购买公共服务”是指政府将原来直接提供的公共服务事项通过直接拨款或公开招标方式交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量与质量来支付服务费用”。④《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）文件中指出，政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项按照一定的方式和程序交由具备条件的社会

6、力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。　　以上概念基本上概括了政府购买公共服务的基本要素。但在中国情境下讨论政府购买公共服务问题，必须考虑一个问题，即社会力量在承担公共服务提供工作中免费或低价使用政府提供的公共空间是否应该包含进概念内涵。因此本研究将政府购买公共服务界定为：政府购买公共服务是指政府通过提供费用、设备或场所的方式，按照一定的程序向社会力量购买公共服务事项。　　（二）制度目标模式　　制度是组织人类公共生活、规范和约束个体行为的一系列规则，因此，制度也被认为是一个社会的游戏规则，是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。⑤制度本身是一个发展、演变的过程

7、，制度目标模式为制度设计指明方向。在合法、合理、现实等考量的基础上，谋划制度建设和发展的目标模式，在该目标模式下对制度以及制度间关系的现实状态进行比较，从而对制度现状和制度变迁方向有更为清楚的认知。　　二、制度目标模式的体系建构　　政府购买公共服务是一项复杂的制度安排。首先，政府购买公共服务使用的是财政资金，这必然涉及到公平、公正、权利等政治价值。另外，公共服务涉及到每个公民的切身利益，因此，政府购买公共服务是一种民主权利表达的过程。其次，政府购买公共服务是向社会力量购买，而不是与以往一样是由自身承担。社会力量向公