政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践.doc

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1、政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践　　[摘要]政府购买社会组织公共服务是民营化浪潮的产物，也是政府采购的组成部分。通过文献资料法与访谈法，采用购买者-承接者-使用者-评估者“四元一体”基本分析框架，试图对上海市在政府购买社会组织公共服务的特点与发展现状进行描述与分析。本文研究认为上海市在政府购买公共服务起步早，在购买资金、购买方式、购买进程方面都有自身的特点，但在法律制度保障、预算管理、购买过程中信息沟通等存在问题。政府购买社会组织公共服务宜从宏观制度设计与微观机制完善来推动，前者包括制定政府购买公共服务的地方政

2、府规章、逐年加大财政投入力度、成立政府购买公共服务办公室，后者包括规范购买流程、完善项目评估指标体系、有条件地尝试第三方评估。　　[关键词]政府购买；社会组织；四元一体；公益招投标　　[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）08-0026-06　　政府购买公共服务属于新公共管理运动的重要内容和形式。在上海，1995年，浦东新区开始尝试政府购买公共服务，浦东新区社会发展局委托上海基督教青年会管理浦东新区罗山市民会馆，这是新时期我国最早探索政府购买公共服务。[1]齐海丽[2]、敬乂嘉[3]、王

3、春婷[4]等对国内近些年政府购买公共服务研究的评述表明，总体上既有的研究缺乏扎实的一手资料，本土的理论建构很少。本文基于政府有关部门、社会组织的实证调研，对上海地区政府购买社会组织公共服务的特征与现状进行描述，然后进行分析，丰富政府购买研究领域的实证研究。　　一、政府购买社会组织公共服务的基本理论概述　　（一）政府购买公共服务相关概念辨析　　在我国，社会组织的概念在民政部门为主的政府部门中运用较多，一般来说包括社会团体、民办非企业单位与基金会三类组织。从学术研究看，社会组织有小范围、中范围与大范围之分，以上民政部门的划分属于小

4、范围的定义；中范围社会组织除社会团体、民办非企业单位与基金会外，还包括事业单位、居民委员会、村民委员会、业主委员会等；大范围社会组织，除社会团体、民办非企业单位、基金会外，包括事业单位、居民委员会、村民委员会、业主委员会、宗教场所等。[5]本课题所指社会组织大部分是指小范围的，但部分包括事业单位，属于中范围，即社会团体、民办非企业单位、基金会和事业单位。　　政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治

5、理结构，满足公众的多元化、个性化需求。在理解政府购买公共服务时需要注意以下三方面内容：第一，政府购买公共服务的主体是政府，不论是一级政府，还是政府相关部门；第二，政府购买公共服务的客体是社会组织与企事业单位，社会组织包括社会团体、民办非企业单位、基金会等，企业包括国有企业、民营企业，事业单位同样也是政府购买公共服务的客体；第三，公共服务不同于私人服务。一般来说，政府购买的服务可以分为两大类：一是政府机构及其工作人员自身消费的服务，二是政府机构及其工作人员为社会所提供的服务。前者属于政府内部的服务，服务对象是政府机构和政府官员自

6、身，后者属于公共服务，服务对象是除政府以外的其他社会机构和公众。　　政府购买公共服务是政府采购的一部分，遵守《中华人民共和国政府采购法》的相关规定。根据《中华人民共和国政府采购法》第二条规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。可见采购对象包括货物、工程和服务，其中“服务”的行为应该包括公共服务，这样，政府购买公共服务有法可依。　　政府购买公共服务是民营化的重要方面。著名学者萨瓦斯认为，民营化可界定为更多依靠民间机构，更少依赖

7、政府来满足公众的需求。[6]欧文·E·休斯强调民营化是指从整体上减少政府的介入，减少生产、供给、补贴、管制，或这四种工具的任意组合。[7]有学者从实践的角度指出民营化主要是指非国有化和生产的民营化…政府购买（文中对应用“外部购买”）属于生产过程的民营化。[8]从国内外知名民营化研究学者的界定看，政府购买公共服务是民营化有机组成部分。　　（二）政府购买社会组织公共服务“四元一体”分析框架　　政府购买公共服务的制度建构需要考虑四方面的条件：一是公共服务具备较广的消费市场；二是政府有购买的意愿；三是社会组织和企事业单位有能力承担购买

8、职能；四是购买的公共服务能够做到定性和量化方式评估，实行项目过程化管理。有学者提出“三元一体”的分析框架来进行解释，认为政府购买社会组织公共服务这一过程涉及公共服务的供给、生产与消费三个环节，这一分析框架即为“购买者-承接者-使用者”。[9]有学者认为购买公共服务主要涉及四方