公共政策问题研究的一个基本分析框架：政府公共政策

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1、公共政策问题研究的一个基本分析框架：政府公共政策决策模型（上海财经大学，财经研究所，200433）内容提要：研究各种公共政策问题需要一个统一的分析框架和分析方法。本文力图从公共政策的利益取向、公共政策的目标和公共政策的决策机制三个方面出发，建立一个一般化的政府公共政策决策模型以概括公共政策运行过程的一般规律，并通过对城市出租车业政府管制这个当前公共政策典型案例的分析来说明理论模型在研究实际政策问题中的应用。关键词：公共政策政府公共政策决策模型分析框架利益取向政策目标决策机制出租车业管制一、我国公共政策问题研究的基本现状对我国公共政策研究的基本现状，可以用“二多一少”来归

2、纳：对公共政策基本理论的研究比较多，有代表性的如张国庆（1997）的《现代公共政策导论》，陈庆云（2000）的《公共政策分析》等；此外，具体问题导向性的研究，即从实际问题出发，对某个领域的公共政策进行探讨的文献也非常之多，在此不一一列举。但是，公共政策的基本理论研究缺乏与实际经济社会问题和具体政策的结合，常常停留于理论层面的抽象分析，而具体问题导向性的研究虽然洞察了各类经济社会问题，并探讨了公共政策在解决这些问题中的作用，但是它们却缺乏统一的理论分析方法和分析框架，并且由于研究者的学科背景各异，研究的理论基础、角度和工具等存在很大差异，虽然对政策科学的研究本是跨学科多视

3、角的，应该允许和鼓励不同的分析方法，但是过于缺乏统一的研究方法，可能防碍研究的深入和学术沟通交流；另外，各种政策问题虽然具体形式各不相同，但是政策运行背后的一般规律应该是共同的，只分析具体现象而忽视一般规律会阻碍研究的深入。而可惜的是我国目前公共政策的研究却很少有文献来探讨一个统一的分析方法和分析框架，也更少有对公共政策运行的一般规律的探索，更加没有以这种统一的分析方法和分析框架为基础，从公共政策运行一般规律角度出发来分析具体政策问题的相关研究。所以，本文的目的就是要弥补上述的研究空白点，为此作者力图提出一个分析公共政策问题的基本理论框架——政府公共政策决策模型，并以此

4、概括出各种公共政策运行过程中的共性，并以它们为理论基础来分析具体的公共政策问题。二、政府公共政策决策的理论模型1，公共政策运行过程中的利益取向、政策目标与决策机制要全面把握公共政策的整个运行过程，涉及到三方面内容：公共政策的利益取向、公共政策的目标和公共政策的决策机制。公共政策的利益取向是公共政策分析的起点，利益取向回答的是政策为谁的利益而服务的问题，利益取向实质上提供了公共政策的价值判断标准。公共政策的利益取向决定了公共政策的目标与决策机制，由什么样的利益取向就有什么样的目标与决策机制。学术界关于政府公共政策利益取向的争论由来已久，总结起来存在三种不同的看法，它们分别

5、是公共利益观、团体利益观和个人利益观（张彩千、吕霞，200510）。公共利益观认为政府的目标是通过公共政策改进市场运行效率、增进社会福利，而政府会专一地追求这一目标。在公共利益观视角中，市场是存在失灵现象的现实中的市场而政府则是理想状态下不存在缺陷的政府。因此公共利益观忽视了现实中的政府所存在的局限之处。可以简单地把公共利益观的主要思想总结为现实的市场和理想的政府（曹啸、计小青，2005）。团体利益观对政府公共政策利益取向的解释是以利益集团理论（Becker, G.S. 1983，1985；JeffreyM.Berry，1997；王玉琼，2001；周耀东，2004）为基

6、础的，它认为公共政策的制定过程是各个利益集团相互斗争和博弈的过程，每个利益集团在参与公共政策的过程中都是从本团体的利益出发，以本团体的利益最大化作为公共政策的利益取向。但是，无论是公共利益观还是团体利益观都忽略了作为政策主体的政府的利益因素，而以詹姆斯·M·布坎南的公共选择理论为代表的个人利益观认为在政府政策行为中，政府公务人员是最终的决策者，政府公务人员也是追求自身利益最大化的理性经济人，因此政府的公共政策必然是倾向于有利政府自身利益的，因此个人利益观实质上就是政府利益观；政府利益观视角中的政府与公共利益观视角中的政府是不同的，政府利益观下的政府不再是理想状态下的政府

7、，政府由于有自利倾向而存在缺陷。公共政策的不同利益取向决定了不同的公共政策目标。在公共利益取向下，政策的目标必然是社会福利的最大化，政府的公共政策要坚持公共利益取向，满足最广大人民群众的利益要求，为最广大人民群众谋利益就成为公共利益取向下一切政策的归宿点。在民主政体中，政府的公共政策目标理当是实现国家与人民的整体利益，而且政府也大都通过宪法和其它法律形式予以确认和保障例如，《美利坚合众国宪法》规定：“我们合众国人民，为建立一个更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，规划共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由之赐福，特为美利坚合众