地方政府债务风险控制研究

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1、地方政府债务风险控制研究――建立科学高效的评估预警制度是债务风险控制的核心制度政府性债务，是指由政府及其所属部门举借或者合法担保以及在特定情况下需由政府偿还的债务。地方政府债务风险客观存在，关键在于控制。地方政府债务风险控制是政府对其所承担的各种债务风险进行识别、评价并采取正确决策，实施有效控制，以使风险造成的损失达到最低，确保可持续性发展的管理过程。目前地方政府债务规模不断膨胀，却缺少必要的风险控制机制，建立科学高效的评估预警制度是债务风险控制的核心制度。风险评估和预警制度旨在通过可量化的债务指标,评估和预警债务风险

2、，从而建立起“借债有度、用债有效、还债有信”的地方政府债务风险预警制度。本文拟对地方政府债务形成的背景及原因进行剖析，对地方政府债务风险的产生进行剖析，以此为基点提出地方政府债务风险评估预警制度。一、我国地方政府债务形成的背景及原因（一）分税制的财政体制迫使地方政府负债。现行的县级财政体制实行的是中央、省和县三级分税制体制，该体制在一定程度上造成了地方政府财权和事权的不均衡，财权进一步向中央政府集中，地方政府可支配的财力相对减少。一方面，中央和省一级为了形成稳定可靠性的财政收入增长机制，将增值税、企业所得税、营业税等主

3、体税种按比例的全部和大部分划归中央和省级。而留给地方政府的都是小、少、收入零星的小额税种，从制度上就没有形成稳定可靠的收入增长来源机制，因此财政收入状况仍然没有走出“吃饭财政”的局面。另一方面，国家的支出责任则进一步向地方政府下移，国家对农业、教育、卫生等诸多重要的支出项目都是由中央和地方共同承担，地方配套资金压力过大，却又面临多种考核目标都必须“达标”，任何一项都可对政绩作“一票否决”的支出压力，其可支配财力明显不足。尽管中央财政近年来加大了对下的转移支付规模，但省以下体制的规范性太弱，省对下均等化的转移支付规模偏小

4、，力度不够，仍然不足以解决问题。（二）大量的城镇基础设施建设导致地方政府背负巨额债务。地方政府超常规进行地方基础设施建设的原因既有城市建设和开发可以带来巨大的经济利益，也有“政绩考核”方面的驱使。一方面，增加对城镇基础设施投资可以对GDP增长有更加直接的拉动作用，有效缓解城镇越来越大的就业压力，并且通过城镇固定资产投资可以明显改善投资环境，增加对外来资本的吸引力，促进地方经济发展。另一方面，大规模基础设施投资还可以使城镇土地得到大幅度升值，增加地方政府的财力，缓解财政一般预算的紧张状况。近几年来城镇发展规划一再扩展，城

5、镇规划定位不断提高，城建规模快速膨胀，城建投资也高速增长。尽管财政性资金对城镇基础设施建设投入规模不断增加，但仍然满足不了城镇大规模建设所带来的庞大资金需求。除了城镇基础设施建设之外，全国范围内或一省范围内的交通、能源、通讯等基础设施建设，一部分是由中央政府投资建设，另一部分是由地方政府投资建设的。例如公路交通系统建设，中央政府对全国性干线公路系统进行规划投资，大部分的工程项目是地方政府组织投资建设。城市基础设施以及地方性基础设施规划和组织建设都需要由地方政府来完成，但有限的地方财力与基础设施建设的高额投资需求经常形成

6、矛盾，严重制约了城镇基础设施的及时建设。地方政府为了更快地促进当地经济发展，采用“负债经营、举债建设”的方式，加大交通、城建等基础设施建设投入。今年上半年地方政府债务审计也表明，债务资金主要投向市政建设，某市债务资金用于市政建设占55.8%；某市债务资金用于市政建设占63.9%。（三）国有企业改革亏损、工人下岗再就业等社会问题使地方政府的负担进一步加重；在养老保险出现缺口等问题上，地方政府也天然地承担了兜底责任。这些由于历史原因和制度变迁带来的社会性问题，最终都要形成地方政府的财政支出责任，造成地方政府债务。（四）政策

7、原因是导致地方政府负债的又一成因。其一，为实现国家到2000年基本普及九年制义务教育和基本消除青壮年文盲的“达标”任务而形成的财政债务，这主要是农村中小学为学校基础设施建设和购置教学仪器设备而欠下的债务。其二，清理农村合作基金会等农村金融机构的个人债务和合法外债，以中央银行再贷款的形式化解农村金融风险。由于一系列原因，许多农村合作基金会等农村金融机构的不良贷款很难收回，关闭清算这类金融机构所需偿付的债务资金以中央银行的再贷款形式偿还，最终形成地方财政债务，偿还过程也是由下至上逐级强制扣款。（五）粮食企业政策性亏损挂账造

8、成地方政府债务。历年粮食商贸系统中采购和流通中的累积亏损、欠发工资、供销社系统及农村合作基金的坏帐，尤其是对政府按粮食保护价收购与市场价的差价形成的亏损，随着粮食体制改革的不断深入最终这部分债务由地方财政来兜底偿还。今年上半年地方政府债务审计中某市粮食企业政策性挂账3574万元，需要政府偿还。（六）投资失误造成项目效益不佳，偿债难