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1、第3期(总第165期)财经论丛No.3(General,No.165)2012年5月CollectedEssaysonFinanceandEconomicsMay.2012中国式财政分权会增加环境污染吗12闫文娟,钟茂初(南开大学经济学院,天津300071)摘要:经济分权和政治集权并存以及中央政府引导地方政府之间/GDP竞赛0的过度竞争是中国式财政分权的核心内涵,本文在此背景下分析环境污染的原因。先从理论上提出假说,然后利用1999-2008年省级面板数据进行实证检验,最后得出结论:中国式财政分权确实增加了外溢性公共物品(如废水)以及覆盖全国的纯污染公共物
2、品(如二氧化硫)的污染排放强度,但并没有增加地方污染公共物品(如固体废弃物)的污染排放强度;由于排污费收取的人为因素较大,排污费政策对污染物排放的抑制效应不明显;财政分权体制下地方政府有选择地放松了一些上缴税收高的工业企业的二氧化硫以及固体废物排放的监管,这样便呈现出污染物在不断增加,排污费的收入也在不断增加的局面。关键词:财政分权;排污费;环境污染中图分类号:F81212文献标识码:A文章编号:1004-4892(2012)03-0032-06一、引言国外关于财政分权对环境质量影响的研究结论并不一致,有研究认为财政分权并没有使环境质[1][2][3]量下
3、降反而使环境质量提高,有研究认为财政分权使得环境质量降低。中国的财政分权不同于西方国家的财政分权,中国的财政分权伴随着政治集权,晋升激励使得地方政府官员有非常强的[4](政治)动力促进地方经济快速发展,中国地方政府的治理模式是/自上而下0的/标尺竞争0即地方政府更多的只需要对中央政府负责,中央政府通过以GDP为主导的考核机制对地方政府进行考评。在中国,中央政府拥有绝对的权威任命地方官员,因而有能力奖惩地方官员的行为,而在[5]俄罗斯等财政联邦主义体制下,中央政府没有能力影响地方政府的行为,这是中国式分权相比联邦财政分权的最大不同,那么中国式财政分权对环境污
4、染的影响又是怎样的呢?国内专门作中国式财政分权对环境影响的研究尚不多见,已有的关于中国财政分权对环境影响的实证检验主要如下:[6]杨瑞龙、章泉首次实证检验了中国的财政分权对环境质量的影响,得出财政分权度越高,环境质[7]量越差,验证了财政分权可能导致地方政府降低环境保护的努力。李猛从财政分权角度提出了中国环境污染趋势的新假说:环境污染程度随着人均地方财政能力水平的提高而持续上升,当人均地[8]方财政能力水平超过倒U型曲线拐点值后,环境污染程度趋于下降。张凌云、齐晔分析了作为/理性人0的政府,在面临政治激励(政绩考核下的经济发展动力)和财政约束(地方政府财税
5、压力大)下的环境监管困境,只是没有对相应的理论进行实证检验。收稿日期:2011-12-06基金项目:国家自然科学基金资助项目(71073085)作者简介:闫文娟(1984-)女,新疆哈密人,南开大学经济学院博士生;钟茂初(1965-),男,江西铜鼓人,南开大学经济学院教授,博士生导师。#32#闫文娟等中国式财政分权会增加环境污染吗与以往的相关文献相比,本文的不同是发现财政分权对不同性质的污染公共品的影响是不一样的,而且结合排污费制度进行分析。在中国式财政分权背景下,排污费对污染排放有明显抑制作用吗?财政分权会使地方政府降低排污费的收取从而使污染排放强度增加
6、吗?本文试图从理论上提出财政分权对环境污染影响机制的假说,并利用省级面板数据对假说进行验证。二、假说的提出[9]中国不是真正意义上的财政分权国家,钱颖一等较早提出/中国式分权0,后来Blanchard[5]andShleifer将中国的政治集权和经济分权结合起来,强调中国与俄罗斯等国家财政激励不同,俄罗斯等国家的中央政府对地方政府的控制力较弱,地方政府不存在主动推动经济发展的动力。总而言之,中国式分权有以下几个特点:(1)政治集权和经济分权并存;(2)/自上而下0的标尺竞争,地方政府对中央政府的GDP为主导的考核机制负责;(3)地方政府的行为不需要对民众负
7、责,缺乏民众的监督;(4)中央政府和地方政府的财税关系没有通过法律关系来明确,缺乏相应的法制基础。分税制改革后将各种税收划分为中央税、地方税和共享税,地方政府只享有部分税收的征收权和减免权(如屠宰税和筵席税),但中国的教育、医疗、文化和社会保障等公共支出几乎全部是由地方政府承担的,地方政府的财权和事权变得不对称,很多研究认为教育、医疗、环保等公共服务投入不足的原因是财政分权后出现的收支责任缺口,其实更重要的原因是这些社会公共事业投入多、见效慢,不能作为中央政府衡量的政绩,地方政府更关注中央政府对其在经济和政治两方面的激励:其一,经济激励:中央政府依据各地区
8、的GDP和财政收入的增量进行奖惩,财政收入增长速度越快、增量越大,
