公共政策规避现象研究.doc

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1、公共政策规避现象研究公共政策规避现象研究公共政策规避现象研究公共政策规避现象研究公共政策规避现象研究公共政策规避现象研究公共政策规避现象研究公共政策规避现象研究公共政策规避现象研究公共政策规避现象研究　　一、政策规避现象的提出与解读　　对于政策规避现象，学界在不同的概念层次上进行了研究。赵付科、刘碧田、冯兰等研究者从公共政策执行角度，即公共政策执行主体的执行行为角度解读了政策规避问题，认为政策规避是对政策执行偏差、政策执行走样及一切背离政策目标的政策执行行为的理论概括。[1]这些研究者大都将政策规避概括为政策执行主体的政策敷衍、政策附加、政策替换、政策

2、损缺和政策照搬等五个方面[2]，而具体规避现象有“上有政策，下有对策”，“断章取义，为我所用”，“阳奉阴违，拒不执行”，“左顾右盼，等待观望”，“讨价还价，政策攀比”等[3]。对政策规避现象进行深入和细致研究的是王国红学者，他从地方政府的政策执行角度分析了政策规避现象，他也认为政策规避是对地方政府政策执行偏差、政策执行走样以及一切违背、损害、妨碍政策目标实现的政策执行行为的理论统称，认为政策规避要考虑规避主体、规避行为和规避后果，他认为政策规避不仅包括敷衍、损缺、附加、替代、照搬等，还包括政策停滞、政策误用、政策投机、政策违背和政策抵抗等。[4]他还认

3、为，地方政府政策执行中的政策规避危害明显，加剧了政策执行风险，造成政策执行走样，甚至出现政策执行失败；破坏政策秩序，导致政策体系结构性紊乱；破坏政府和社会之间的信赖关系，引发党和政府的合法性危机。[5]实际上，从当前的公共政策治理中的政策规避现象看，政策规避不仅包括政策执行主体的规避行为，也包括政策执行对象的规避问题，欧阳兰、陈灿和徐全彬等研究者注意到了政策执行对象的规避现象，陈、徐指出，政策规避是指政策执行主体和执行对象在政策执行过程中，采取有意偏离、违背政策目标的行为或者通过消极不作为来逃避、妨碍、干扰政策对相关利益的调整和分配，从而使政策目标不能

4、实现的现象和情形。[6]而欧阳兰从政策目标群体不服从的角度指出政策规避是目前群体不服从的一个方面，目标群体不服从包括明确反对现行或即将推行的公共政策，抵制公共政策，对公共政策的规避或不作为以及对公共政策的拖延等。[7]笔者认为，公共政策治理中的政策规避现象不仅包括政策执行主体的歪曲、替代等规避行为，也包括政策执行对象反对、不服从等规避行为，还包括政策执行对象逃离公共政策治理空间和约束范围等规避行为。实际上，公共政策执行主体的一系列执行变异行动在一定程度上不应该理解为其规避公共政策，而是执行偏离或偏差等。为了从更为准确的意义以及更为具体的层面理解公共政策

5、治理中的政策规避现象，笔者以计划生育政策为具体案例，从政策目标群体的角度细致分析公共政策治理中的政策规避现象。　　二、公共政策治理中政策规避的表现　　逃离公共政策治理空间　　公共政策作为政府治理的一种手段，其执行常常限定于一定的公共政策空间，如一个国家的公共政策往往只在本国产生效力，而地方政府出台的公共政策则只在本地区产生效力。一般来说政策执行者从地域范围、时间界限、群体对象等角度确定政策界限。由于公共政策具有一定的空间效力范围，由此，离开或暂时离开公共政策治理空间即可逃避公共政策。在计划生育政策执行中，逃离公共政策治理空间往往有两种表现形式：一种是逃

6、向其他国家，在其他国家生育小孩，一旦成功生育小孩，则会选择回国以实现“曲线救国”。当前，选择这种形式的主要包括高学历人士、有钱人士、普通民众，等等。另外一种是逃向国内其他地区，如通过打工、外迁等方式到其他地区产子。由于人户分离，户口所在地鞭长莫及，暂住地又难以掌握其生育真实情况，由此，流动人口的早婚早育、未婚先育及超生现象比较严重，一些人甲地生完乙地生，到处钻计划生育管理的空子。[8]另外，由于我国实行的是城乡有别的双轨制计划生育政策，即在城市提倡一对夫妇生育一个孩子，在农村可以适当放宽条件允许生育二孩，[9]有些人为了生育二孩，会将户口转到农村，或刻

7、意保留农村户口。　　收买公共政策治理主体　　虽然公共政策有自我的规定和要求，也会形成正式明确的文本，但公共政策本身的非人格化并不能改变公共政策执行的人格化特征。就现实而言，各种类型的公共政策都需要具体的人来执行，而在执行中，人的因素会显著影响公共政策的执行方式。由此，一些地方的某些人士为了能够多生育子女从而规避计划生育政策，往往会采取收买计划生育政策的执行主体。从现实情况看，收买计划生育政策执行主体的方式包括事前收买和事后收买，前者是指通过各种人情关系以及利用金钱贿赂等方式使得计划生育政策执行主体有意忽视某些人士的“超生行为”。乡镇对生育证的管理非常混

8、乱，有的地方生育证该发的不发，不该发的乱发，不符合生育条件的，通过拉关系、走后门、请客送礼，反