户籍制度改革与农民工市民化的路径

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1、户籍制度改革与农民工市民化的路径李强胡宝荣内容提要：当前我国城镇化和市民化发展进入了新阶段、新时期。户籍制度是市民化过程中一个最基本的方面。由于我国现行户籍制度中“嵌入”了太多的利益，以及在人口迁移方面的严格管理，使城乡之间、城市之间的户口出现了一定程度的价值化和等级化的趋势。近年来，全国部分地区推行的各式各样户籍制度改革模式，如严格控制型、有限开放型、全面放开型等，虽然使城乡“二元”的户籍制度开始有所松动，但城市之间的户口等级差异却有进一步加剧的趋势，从而使得农民工市民化的问题似乎变成了一件既可能、又不可能的事情。因此，老一代农民工群体中就自发地形成了一种特殊的市民化路径，即就地或就近市民化

2、。然而，随着新生代农民工的兴起，原先的就地或就近市民化路径开始遇到巨大的挑战。因此，未来我国必须进一步深化户籍制度改革，让农民工有更多的机会、更多的选择去实现市民化，使城镇化逐渐从“数量增加”向“质量提升”转变。关键词：户籍制度；户口等级；城镇化；市民化当前我国城镇化和市民化发展进入了新阶段、新时期。合理有序推进城镇化，不断促进人口市民化，不仅是当前我国社会主义和谐社会建设的一项紧迫任务，也是全面建成小康社会的一个基本条件。而这其中，自然离不开户籍制度改革的推动。党的十八大报告明确强调：“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”户籍制度作为一项基

3、本的人口管理制度，应当说是一切社会管理的重要基础。不仅中国存在户籍管理制度，国外同样也有类似的政策和方法，①而且功能也都基本相似，大致包括两个方面：一是人口信息登记，二是人口迁移管理。在国外，户籍制度多称“民事登记”、“生命登记”或“人事登记”②，其功能主要在于人口信息的登记和管理，登记内容十分详细，管理特别严格；而在人口迁移管理方面相对宽松，迁移基本自由，一般很少进行限制。我国的户籍制度在人口迁移的管理方面十分严格。居民必须达到迁入地的一些准入条件后，凭迁出地有关部门核发的准迁证，方能予以迁移；在此之前，居民的各项社会福利和权利难以得到保障。也正因为如此，户籍制度在我国城镇化和市民化的过程中

4、一种有着核心的地位，对整个社会经济的发展产生了直接而又深远影响。一、我国户籍制度的形成与问题在中国，户籍制度古已有之，最早可追溯到周朝。《史记》中记载，周宣王“料民于太原”，其中“料民”即是清查统计人口的意思。后来，虽然形式不断变化，但户籍制度一直以来都是历代王朝的一项基本社会管理制度。其功能主要在于加强人口管理，进行人口统计，作为分配土地、征收赋税徭役的重要依据，所谓“人户以籍为定”。我国现行的户籍制度主要是在新中国成立后才逐步建立的。建国以后，伴随社会公共秩序的恢复重建，户籍制度也开始逐渐形成。户籍制度的建立，最初是从城市开始的。1951年7月公安部颁布《城市户口管理暂行条例》，即开始对城

5、市居民进行户口登记。到了1955年，国务院颁布的《关于建立经常户口登记制度的指示》，才正式将户口登记和迁移管理扩展到农村。1958年1月《中华人民共和国户口登记条例》颁布，第一次明确提出“农业户口”和“非农业户口”的划分，确定了我国城乡二元的户籍划分。该《条例》中还规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁移手续。”这一规定不仅明确了城乡户口迁移和变动的程序，而且限制了城乡户口迁移和变动的可能。但是，该《条例》在限制人口向城市流动方面的功能，应当说是在“三年困难时期”以后才得以真正执行。“三年困

6、难时期”造成粮食严重短缺，出现了大范围的饥荒，使得大量农村人口开始向城市流动；与此同时，城市的商品粮供应也出现了全面紧张。于是，国家开始全面控制和压缩城市人口，一度出现了“逆城市化”阶段。为了控制城市人口，1963年公安部开始以是否吃国家计划供给的商品粮依据，将户口分为“农业户口”和“非农业户口”，第一次使城乡二元的户籍划分有了真正的可操作性依据。紧接着，1964年国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，进一步明确了要强化人口迁移管理，控制城镇人口规模。这一政策对人口迁移的限制和管控在1977年达到顶峰。1977年11月国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》强调：“由农业人口

7、转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，……应适当控制。”从中可以看出，不仅城乡之间户口迁移存在严格限制，而且不同城市之间户口迁移也开始有了严格地控制。于是，户口的价值差异开始在城市之间出现，城市户口的价值逐渐与城市规模、发展程度等因素联系在一起。譬如，北京曾流行着这样的一句话：“宁要北京一张床，不要外地一栋房”，就集中体现了城市之间户口的等级差