防灾减灾救灾体制改革灾害阈值研究成果应用

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1、防灾减灾救灾体制改革灾害阈值研究成果应用　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要健全公共安全体系。健全防灾减灾救灾体制。如何开展“健全防灾减灾救灾体制”的改革工作，切实保障人民群众的生命财产安全，促进经济社会全面协调可持续发展，全面提高政府与全社会抵御自然灾害的综合防范能力，迫切需要理论研究成果的支持和实践经验的佐证。　　一、引言　　灾害损失阈值的定义和确定，有可能成为科学研究中对于灾害的预防、损失的量级及其灾害损失评估的关键指标。灾害损失阈值不仅对承灾体遭受灾害损失破坏程度的阶跃函数的特征予以

2、描述，而且还从承灾体的内在特征（暴露程度、脆弱性、防灾抗灾能力）等方面和所在区域的外在条件（未来灾害可能达到的强度与频度），揭示标的物承受灾害损害程度上下极限的临界值。防灾防损是减轻灾害损失的重要组成部分，最佳的危机管理就是预防危机的发生。本文首次探索其在防灾减灾救灾体制改革中的应用。　　二、灾害损失阈值的研究成果在防灾减灾救灾体制改革中应用的深度探索10　　安全需求是公众最基本也是最迫切的需求，各种各样灾害的发生及其造成的生命与财产的损失是人类社会共同面对的重大挑战。如何评价灾害造成的损失，制定防灾减灾救灾的对

3、策，探索减轻损失的途径，是自然科学与社会科学共同的目标与责任。现实中，对灾害的基本构成要素和灾害损失评估指标体系等重大基础问题尚存在许多模糊认识，需要从基础理论研究予以明确，以促进防灾减灾事业的发展。　　防灾减灾救灾包含日常管理和应急管理两部分内容：一是防患于未然，使危害公共安全的灾害事件不发生或是降低损失程度。按照灾害损失风险的组成要素（图）所示的灾害损失风险的组成，这方面的内容主要目的是旨在减少承灾体的脆弱性和增加承灾体对灾害的防护程度。防灾减灾救灾日常管理的重点在于认识灾害、了解灾害、查明风险、消除隐患、遏

4、制诱因。二是及时的应急管理，也就是灾害事件发生后要在最短的时间内恢复灾区社会秩序与经济生活的正常运转。这方面的内容主要目的是旨在增加承灾体对灾害的自身恢复能力。其特点在于编制预案、现场研判、充分演练、物资储备、巡查检验、及时反应等。　　防灾减灾救灾包含的日常管理和应急管理都需要对承灾体在未来可预期的时间内，对灾害事件发生的可能性与损失的程度进行预判。这是因为，对灾害的损失进行估算和测算，是制定防灾减灾救灾及灾后重建方案的重要依据。建立科学合理且可操作的灾害损失评估指标体系既是灾害损失学科建立的基本要求，又是把防灾

5、减灾作为实现经济社会可持续发展总体目标的重要保障之一。但是这方面的深入研究尚处于探索阶段。以下，本文从灾害损失阈值的研究成果在防灾减灾救灾体制改革中的应用进行探索，作为防灾减灾救灾体制改革的理论指导依据。　　（一）从提高承灾体的内在特征入手，防患于未然　　灾害损失阈值的重要意义之一是从“整体思维”10的角度，研究承灾体的内在特征（暴露程度、脆弱性、抗灾自救能力）等方面和所在区域的外在条件（未来灾害可能达到的强度与频度），揭示灾害损害发生的临界值。　　现实生活中，某一地区对某一灾害种类的抵御能力，也就是对某一灾害种

6、类在某一强度条件下的损害程度，实际上是一个加权平均的统计数值。例如，地震灾害中对于特定地区建筑物的损害程度，虽然都是处在同一地震加速度的场作用下，但是由于各建筑物的自身特征（设计、结构、建造年代、材料、层高）等导致的暴露程度、脆弱性、防灾抗灾能力等方面的差异，以及与所处地理位置、地形地貌和地质条件的差异，都可以反映出截然不同的灾害破坏损失程度。　　据中国地震局专题报告，1990-2013年，国内发生的地震共造成10，250.17亿元的经济损失（其中2008年汶川地震损失最大），平均每年地震灾害事件12.1次。按照

7、时间排序，在同等地震强度的灾害事件中，越是近期发生的灾害事件，地震灾害造成的损害呈现出经济损失与人员伤亡差异明显的态势：即直接经济损失呈现越来越高的态势，人员伤亡则呈现逐步减少的态势。这种态势是社会财富积累与经济发展进步的真实反映。　　事实表明：在突如其来的地震面前，各类房屋抗御地震灾害的能力有着天壤之别。由此可以推理，倘若从供给侧结构性改革的角度，防灾减灾救灾体制应该从提高承灾体的内在特征（暴露程度、脆弱性、抗灾自救能力）等方面入手，防患于未然。　　（二）从灾害损失阈值的研究结果入手，确定承灾体在可预见的最大短

8、板10　　灾害的发生是制约社会经济发展的重要因素，各种灾害始终威胁着人民群众的生命和财产安全。据政府间气候变化专门委员会（IPCC）等国际组织和许多专家学者的观点，由于气候变化，自然灾害在全球范围内正变得越来越频繁。　　2015年底，中央召开城市工作会议，明确当前和今后一个时期，我国城市工作的指导思想是：全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，贯彻创新、协调、