试论行政决策自由裁量权法律程序调控

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1、【摘要】目前自由裁量权的滥用及浪费现象严重,针对种种程序调控问题，文章从立法、决策、执法的角度来着重阐述行政决策自由裁量权的法律程序调控的具体决策，包括完善政府信息公开、听证及回避制度，制定完整统一的行政程序法典，建立健全行政决策程序调控机制，遵循合理性原则以及加强行政人员程序正义观念培养，使之更好地实现程序正义，运用好行政自由裁量权。【关键词】行政决策自由裁量权法律程序调控行政自由裁量权的概念最早出现在英美法系，20世纪80年代出现在中国的行政法学界，王琨灿主编的《行政法概要》对行政自由裁量权的定义为：'‘凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适当的方法的，是

2、裁量的行政措施。”①此后，又有一些学者对其进行界定，如王名扬、罗豪才等。在此，我们要注意几点:一是行政自由裁量权的主体是行政机关，而不是司法机关与稅务机关，属于行政执法的范畴；二是行政机关对于自由裁量权的行使属于行政权力，也属于现代行政法所规范的内容，但立法没有给予明确规定，所以就赋予了行政人员一定的裁量权，来辅助立法的进一步执行。可见，行政决策自由裁量是针对立法的不足以及实现进一步正义而设定的权利，有着重要的意义与价值。然而，在实际执行过程中，这样神圣的权利却遭到了许多行政执行人员的误解，他们认为自由裁量权是可以任意为之的，是可以忽视法律的程序与合理性原则的，所以造成了一些行政决策法律程序

3、方面的问题，这些问题将直接对结果的实质正义产生影响。文章立足于行政决策自由裁量权的意义与其法律程序调控方面出现的问题，来详细阐述具体的程序调控对策，以供相关人士探讨与借鉴。行政决策自由裁量的重要意义弥补立法的不足。《行政处罚法》是行政机关在处理行政处罚相关事务时所依据的重要法条。其中第三条规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。这是立法者规定了行政的处罚法定原则。第四条更是更定了处罚公正、公开原则，但也有一些法律没有详细规定的具体细节问题，比如，《行政处罚法》第二章第九条至第十三条就给行政法规、地方性法规及规章设定了一些权限，排除了一些硬性立法标准，并没有对处罚的细节进行进

4、一步规定。这些细节内容，法律并没有过多限制，而是把这些权利都赋予了行政机关工作人员，即自由裁量权，也就是为了弥补立法方面的不足。有利于实现个案正义。国家行政部门既包括中央行政机关、国务院直属机构，也包括地方行政机关，其下设的部门分管各种不同的事务，而法律规范实则有限，也有各种各样的案例是法律不能顾及的。而行政决策自由裁量权正好是针对实现个案正义而设立的权利。如《河北省交通运输行政处罚自由裁量权执行标准》中规定了63种具体的违法行为，列出了相应的处罚依据和法律责任，并根据每种具体行为中的轻重等级，又规定了其执行标准。这就是行政决策自由裁量权运用成功的案例。个案正义的实现需要法律条文与行政人员自

5、由裁量权的双重结合。行政决策自由裁量的法律程序调控方面的问题上文分析了行政决策自由裁量权对于立法工作以及行政执行工作的重要意义，引起了我们的足够重视，而在实际执法过程中，自由裁量权的有失公正不仅仅使实质正义难以实现，更重要的是缺失了程序正义，即法律程序调控方面的严重缺失，导致了行政决策的失误，具体表现在以下四点：行政人员缺乏程序正义观念。由于我国是大陆法系国家，在自由裁量权的概念被传入我国之前，我国是一个十分重视实体法的国家，行政程序一直不受人们的重视。改革开放以来，我国法学界开始注重法律程序的重要意义，并在立法中有所体现。但在执法过程中，行政人员还是普遍缺乏程序正义的观念，而且我国目前也尚

6、未制定统一的行政程序法典，“对于行政决策自由裁量权的规定非常少，《宪法》中也没有规定关于自由裁量权的内容”。②但许多法学研究者已经开始相关问题的研究，比如近年来非常热门的话题“程序正义与实质正义哪一个更重要”，社会上也在讨论“过程与结果哪一个更重要”③，对比英美法系的理念，可以看出我国传统意义上存在根深蒂固的实质正义观，这也是行政人员缺乏程序正义观念的最根本原因。自由裁量权的'‘度”很难把握。法律的执行讲究的是公平、公正原则，在合法性原则的基础上，行政决策还需要进行合理性原则的考量。但在实际执行过程中，既出现了自由裁量权被滥用的现象，也出现了按照程序死板进行，造成过多浪费的现象。“前者是由于

7、没有出台量化标准的程序法规，导致行政人员有法律漏洞可以钻，权利被滥用，公平原则被践踏”；④后者是由于立法上的不足，加上行政部门众多，决策也纷繁复杂，一件行政事务的处理有可能要经过诸多部门程序，有些程序甚至是重复或者是冗杂的，造成了不必要的成本浪费，然而不仅是浪费时间与金钱，可能导致公众对行政决策的信心大量锐减。行政决策与执行部门沟通不到位。在我国，行政决策部门与执行部门从来都是分开进行的，导致了行政决策过程中