中国财政分权与地方公共品的供给

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1、No.C20050062005-08中国财政分权与地方公共品的供给平新乔，白洁中国经济研究中心北京大学北京100871电子邮件：xqping@ccer.pku.edu.cnNo.C20050062005年8月19日1中国财政分权与地方公共品的供给平新乔，白洁中国经济研究中心北京大学北京100871电子邮件：xqping@ccer.pku.edu.cnNo.C20050062005年8月19日摘要：财政激励与预算外收入是密切相关的。基于“财政激励”的定义，我们考察了财政分权背景下财政激励对地方公共品的供给满足当地真实需要的

2、敏感度（responsiveness）的影响。中国的财政分权依然存在一些问题：首先，规模巨大的预算外收入会扩大地方政府的规模，从而加重当地居民和农民的负担；其次，地方政府预算外支出的规模效应递减；第三，城市化水平（以非农人口占总人口的比例来衡量）和地方政府对城市维护方面的支出负相关，表明中国的工业化进程和城市化进程并不一致。2摘要：财政激励与预算外收入是密切相关的。基于“财政激励”的定义，我们考察了财政分权背景下财政激励对地方公共品的供给满足当地真实需要的敏感度（responsiveness）的影响。中国的财政分权依然存

3、在一些问题：首先，规模巨大的预算外收入会扩大地方政府的规模，从而加重当地居民和农民的负担；其次，地方政府预算外支出的规模效应递减；第三，城市化水平（以非农人口占总人口的比例来衡量）和地方政府对城市维护方面的支出负相关，表明中国的工业化进程和城市化进程并不一致。关键词：财政分权地方公共品供给财政激励JELClassification:H61,H71,H72.31.引言在过去的二十余年中，财政分权一直是中国经济改革和经济发展的重要课题。关于这个问题有着广泛的研究。钱颖一和Weingast（1996，1997）认为，始于八十年

4、代早期并一直持续到1994年的中国财政制度改革为地方政府追求经济发展提供了有效的激励，并为中国惊人的经济绩效奠定了基础。最近，Berkowitz和Li（2000）指出中国地方政府比俄罗斯地方政府的税权界定更加明确，并以此来解释两个国家经济绩效之间的差别。Shleifer（1997）和Zhuravaskaya（2000）认为对地方政府的财政激励是中国实现经济繁荣的关键。尽管有关中国财政激励和财政分权的文献很多，但是几乎没有文献从数量上考察财政分权对于地方公共品供给满足当地真实需要的敏感度的影响。最近Zhang等人（2004

5、）的案例研究发现，中国农村的民主选举会提高当地公共品的供给水平。然而，有关1994年分税制后财政激励对于地方公共品供给水平和结构的影响方面，实证研究还是相当缺乏的。在经济理论上，财政分权一个主要观点是分权使得公共品的供给能够更加准确的满足当地居民的需要（Oates，1972）。然而，正如Keen和Marchand（1997）所指出的，财政分权背景下地方政府之间的竞争会导致公共支出结构上的“偏差”，因此公共支出会存在系统性扭曲。Faguet（2004）贡献了一个衡量财政分权影响政府对居民需求敏感程度的计量方法。本文基于地方

6、政府预算内收支和预算外收支的面板数据，对Faguet（2004）所使用的方法做了适当的扩展，考察财政激励对公共支出所造成的“偏差”；本文还将考察1994年分税制改革后，财政分权是否提高了地方政府公共品的供给满足当地真实需要的敏感度。本文结构如下：第二部分描述1994年分税制改革后的制度变化，介绍在过去的十年中中国维持财政分权的三种财政激励机制；第三部分比较了中国地方政府预算内和预算外支出结构之间的不同；在第四部分，根据Faguet（2004）的方法，我们将检验财政激励是否改变了中国地方公共品的供给模式，并考察导致这些变化

7、的决定因素；第五部分是文章的结论。2.1994年分税制改革后的财政分权根据传统的划分，中国的财政体制分为五级：在中央政府以下，是31个省级单位，省以下是331个地区级单位，2109个县和44741个乡镇级单位。通常，中央政府以下的各级政府统称为“地方政府”。在过去的二十年中，财政分权一直都是中国经济改革的重要组成部分。分权包括了一系列的财政制度安排，使得地方政府，尤其是省级政府，享有对财政收入的剩余控制权，这些制度安排为地方政府促进经济改革，发展当地经济提供了重要的财政4激励。实际上，分权制度下对地方政府的财政激励削弱了

8、中央政府的税基，进而导致了中央政府的财政收入占财政总收入的比例持续下降，从1978年的35%下降到1992年的12%。因此，在1994年进行了税制改革，以从根本上改变中央政府和省级政府收入划分的方式。税收划分制度是1994年税制改革的核心内容。税收收入被划分为三个部分：中央收入、地方收入和共享收入，国税局和地税局分别