国外基层应急管理的启示

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1、国外基层应急管理的启示　　【摘要】　　通过对联合国等国际组织以及美、英、日等发达国家的有关基层应急管理的研究，阐述了国外基层应急管理的理念、程序和思路，并结合以居民为本的预警系统、安全社区建设、都市圈应急救援合作、公私合作的应急物资储备、居民应急的“土”办法与高科技的相结合等方面，对国外基层应急管理具体实践中的闪光点进行了总结。　　【关键词】　　国外；基层应急管理；安全社区；应急避难场所；公共沟通　　应急管理是指针对灾害和危机等突发公共事件进行预防监测、应急处置和恢复重建的全过程管理，欧美各国称之为“紧急事态管理”。为有效

2、预防与应对各种灾害和危机，建立一个更安全的世界，联合国呼吁国际社会在灾害与危机的管理、民众个体的安全保障、安全社区建设与公众参与、政府的政策支持与防灾应急能力建设容四个方面进一步加强合作。一些发达国家从本国实际出发，结合民众需求，在基层应急管理的理念更新、制度建设、组织管理、能力建设等方面积累了一些成功经验，值得我国借鉴。　　一、国外基层应急管理的工作理念　　（一）防灾行政一元化、行政风险分散化、防灾参与社会化　　逐年来，各国都在构建和完善危机管理体系，应急管理工作不仅在国家层面，而且在基层管理中呈现出防灾行政一元化、行政

3、风险分散化、防灾参与社会化等趋势。特别是“9.11”事件后。各国普遍认为，包括基层在内的原有的防火行政体系远不能适应新型危机的各种挑战和综合协调，需要导入危机管理的理念和模式，进行更高层次的、综合性的资源整合和组织业务整合。因此，在2001年，美国纽约市的紧急事态管理办公室即升为局级单位，开始提供综合性危机管理服务；日本各地方政府在最近五年中，也纷纷改组机构，成立危机管理机构，建立及时、有效应对各种危机的政府体制。　　（二）以居民为主、立足于基层　　20世纪90年代以来，一些世界性灾害和危机频繁发生，人们的生活环境、地区社

4、会的安全观和价值观发生了深刻变化，基层民众对防御和应对灾害和危机事态的需求也呈现出多样化的趋势。以居民为主、立足于基层成为各国推进应急管理行政体制改革的重要理念。比如，在东京地铁沙林恐怖事件后，东京市民要求政府在传统的防灾减灾体制的基础上，增强针对生物化学恐怖袭击的应对能力；而欧洲各国居民也普遍要求本国政府与欧盟认真处理疯牛病问题。（三）高质量、高效率的民主型危机管理　　政府的公共安全保障和应急管理的目标，不再局限于减少公众生命财产损失，更涉及到维护政府的正常运转和公信力等。在应急管理行政体制止，各国通过行政改革，在重视综

5、合防灾减灾的基础上，趋向于构建符合现代社会民主的危机管理体系。这种危机管理体系，要求进行高质量的、有效率的民主型危机管理，即在现有的民主与法制的框架中，政府在预防和处理危机事态等非常态事务中，实现具有充分的预测和预备、能快速应对、高效率、透明公开、责任明确的目标。在基层防灾行政或公共安全事务中，民主管理、权责分明、绩效评估、领导问责等方式更加明确。比如，英国政府应急管理的三个目标之一就是不论是基层，还是国家，必须保障民主和法治的程序。　　（四）重心下移，从强调“政府的作用”转变为重视“建设应对灾害能力强的社区”　　联合国在

6、1999年“国际防灾战略”（ISDR）中提出的“在21世纪建设更安全的世界”的三大战略之一，就是倡导重心下移，从强调“政府的作用”转变为重视“建设应对灾害能力强的社区”。2005年的联合国减灾大会进一步强调防灾社区建设的问题，而早在1989年，世界卫生组织即提出了“安全社区”的概念，并制定了安全社区的认证标准。随后，安全社区的建设在全世界被推广，并通过教育、沟通、培训等方式，提高社区的自救互救能力。　　此外，为了防止民众过度依赖政府、有效地动员社会力量、分散政府的应急管理风险，有些国家在法律中强调政府应急管理责任的有限性原

7、则，明确基层居民自救互助的职责。如日本在1961年制定的《灾害对策基本法》中，对国家、都道府县、地方公共团体的责任及相互协作和居民等的责任都作了明确规定。关于基层居民的责任，第7条规定：地方公共团体的居民在自己采取防备灾害手段的同时，必须努力参加自发的防灾活动，为防灾工作做出贡献。《东京都震灾对策条例》明确规定了东京政府知县、市民和企业的职责，也在条例开头强调了两个理念：一是根据“自己的生命自己保护”的自我责任原则的“自救”理念；二是“我们自己的城市（社区）我们自己保护”的“共救”（互救）理念。根据这两个理念明确市民和行政

8、的“公救”的原则以及合作方式，要求市民在努力确保自己安全的同时，相互合作，并必须努力采取相应措施。加拿大的《联邦政府紧急事件法案》等法律也规定，灾害发生后的自救互援是法律赋予每个公民的职责；各个家庭也有义务在72小时内做好自救工作，并强调受灾人员之间应该做好互救工作。加拿大《联邦政府紧急事件法案》等法律