垂直管理与属地管理的选择政企关系的视角

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1、2011年第6期WorldEconomicPapersDecember，2011垂直管理与属地管理的选择:政企关系的视角*尹振东聂辉华桂林摘要中央政府选择不同的行政管理体制会带来不同的社会经济效率。本文从政企关系的视角出发，运用契约理论模型化了垂直管理与属地管理体制下监管部门审批企业申请的差异，结果发现:在排除不合格企业的审批上垂直管理体制优于属地管理体制，而在接受合格企业的审批上属地管理体制优于垂直管理体制。当监管部门刁难合格企业的危害性较小时，垂直管理体制能激励更多的企业选择好的生产方式，因此优于属地管理体

2、制。最后我们对模型进行了拓展讨论并依据我们的研究提出一些关于行政管理体制改革的政策建议。关键词垂直管理属地管理合谋刁难一、引言我国大部分政府职能部门长期以来实行“条块结合，以块为主，分级管理”的行政管理体制，一般称为属地管理。在属地管理体制下，地方政府管理地方职能部门，全面负责地方事务，因此中央可以比较清晰的界定地方政府的权力和责任，据此设定考核机制激励地方政府。改革开放以来，中央以经济绩效为主的考核机制和财政分权制度分别给地方政府发展经济施加了政治激励和财政激励，使得地方政府不遗余力地推动经济①，成为中国经济

3、高速增长的重要推动力。为了促进经济增长，地方政府积极进行增长招商引资，采取了一些对企业友好的政策，如投资基础设施、营造良好经商环境等，这些是对社会有利的;但是地方政府还采取了一些对企业过于友好的政策，如实行地方保护主义、放松环境和安全标准等，这些显然对社会是有害的，也违背了中央法规。为了执②。行这些政策，地方政府甚至直接干扰地方职能部门正常执法针对属地管理体制的这些问题，从上世纪90年代以来中央陆续在工商、税务、质检、安监、国土等部门实行垂直管理，即地方职能部门由中央部委或者省直接管理，不再听命于地方政府。垂直

4、管理改革主要目的就是使地方职能部门摆脱地方政府的干扰，*尹振东，山东大学经济学院，Email:yinzd86@yahoo．com．cn，通讯地址:山东大学经济学院，邮政编码:250100;聂辉华，中国人民大学经济学院，Email:niehuihua@263．net;桂林，江西财经大学经济学院，Email:glnavy@sina．com。尹振东感谢山东大学自主创新基金“垂直管理与属地管理:理论与实证的比较研究”的资助，聂辉华感谢姚洋教授主持的国家社科基金重大项目“我国中长期经济增长与结构变动及其趋势研究”(09＆

5、ZD020)的资助。感谢匿名审稿人的宝贵修改意见，文责自负。①相关文献有:QianandXu(1993)、QianandWeingast(1996)、杨瑞龙(1998)、王永钦等(2007)、徐现祥等(2007)、张军(2007)、周黎安(2007)等。陶然等(2010)对经济增长能够带来晋升这一判断提出了诸多质疑。②环保部和国土部官员多次表示，地方政府直接干扰环境和土地执法。22011年第6期独立执行中央政策，保证“上传下达、政令畅通”①。那么，垂直管理体制能否激励地方职能部门执行中央政策呢?与属地管理体制相

6、比，垂直管理体制会如何影响地方职能部门以及企业的行为呢?中央在地方某个职能部门上该选择哪种行政管理体制以推动经济的良性发展?这些问题正是本文的研究主题。鉴于地方政府在经济发展中的巨大作用，深入研究垂直管理与属地管理并对行政管理体制改革提供理论指导将是非常重要的，而且对研究地方政府绩效评价、环境保护、安全治理、政府治理等重要领域也具有重要意义。通过简要回顾垂直管理的历史可以发现，进行垂直管理改革的部门大部分都是市场监管部门，如工商、质检、安监、国土等，因此我们集中于对地方市场监管部门进行研究。由于我国政府部门一直

7、存在着“重审批、轻监管”的特点②，所以我们主要考虑了监管部门对企业进行行政审批的功能③。企业在成立之初，选择好的生产方式成为合格企业，或者选择坏的生产方式造成负外部性，成为不合格企业。监管部门负责企业审批，应该通过合格企业的申请，否决不合格企业的申请。但是监管部门是自利的，可能存在两种违规行为:当审批不合格企业时，有可能被不合格企业收买，出现政企合谋(collu-sion)，通过不合格企业的申请;当审批合格企业时，有可能故意刁难(extortion)④企业，如以拖延和官僚程序等方式，只有在合格企业支付贿赂的情况

8、下才立刻通过申请。在属地管理体制下，地方监管部门执行地方政府的命令，而地方政府能从企业生产中获得经济增长的好处(如税收或政绩)，会比较愿意通过企业的申请，所以会放松对不合格企业的审批，同时不大刁难合格企业。而在垂直管理体制下，地方监管部门可以独立审批，但是无法获得经济增长的好处，会不太愿意通过企业的申请，所以对不合格企业的审批相对严格，同时可能会刁难合格企业。因此，在对不合格企业的审批