垂直管理与属地管理行政管理体制的选择

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1、垂直管理与属地管理：行政管理体制的选择∗尹振东内容提要：经济分权和政治集中的中国式分权在推动经济持续高速增长的同时，也带来了环境污染加剧和安全事故频发等问题。为缓解这些问题，中央陆续在一些政府部门实行垂直管理。本文运用契约理论建立理论模型对比研究了垂直管理体制和属地管理体制的优劣。我们发现，垂直管理体制在实现地方监管部门否决坏项目上优于属地管理体制，的确能减弱地方政府的干扰；但当监管任务的绩效难以考核时，垂直管理体制不仅不能改变属地管理体制下监管部门通过坏项目的情况，还挫伤了地方政府发展经济的积极性，结果对中央政府来

2、说反而更糟。最后我们还刻画了适合进行垂直管理的部门特点，并为未来的行政管理体制改革作出推测。关键词：垂直管理属地管理地方政府问责一、引言改革开放以来，中国经济一直保持高速增长，被世人誉为“经济奇迹”。很多经济学家①都把地方政府竞争作为形成经济奇迹的重要原因。他们认为，过去中央不仅向地方行政性分权，下放很多经济管理的权力，也进行了财政分权，先后实行了财政包干制和分税制。分权使地方政府为经济增长展开激烈竞争，因为经济增长不仅能增加地方财政收入，还可以作为政绩有利于地方官员的晋升。地方为增长而竞争，促进了城市化和基础设施建

3、设，极大地推动了中国经济快速增长，但是分权也产生了很多问题，如地方保护主义、环境污染加剧，安全事故频发，地方对科教文卫投入不足等。针对分权出现的问题，一般认为应该改进以GDP为主的考核地方官员的指标体系，更②多的纳入环境治理、节能减耗等指标，这样就可以部分改善分权的问题。改进指标体系是给定分权框架下的局部改善，另一个解决办法是，既然分权产生如此多的问题，那么也许可以通过调整分权程度来解决问题。事实上，上世纪90年代中期以来，中央陆续在银行、工商、税收、质量监督、安全生产监督等部门上收了地方政府权力，实行垂直管理。已经

4、实行垂直管理或者正在积极寻求垂直管理的行政部门，其主要目的都在于强调通过保持人事、财务的独立，使其下级部门摆脱地方政府的干预，加强部门执法监管的权威，保证“上传下达、政令畅通”。比如国家工商总局副局长甘国屏曾表示，工商系统省以下“垂③直管理”，可以减少执法中的地方干扰，独立行使职能。面对中央垂直管理的改革实践，我们需要研究，垂直管理改革的目的达到了吗？垂直管理体制是否又产生了新的问题？与原有行政管理体制（属地管理体制）相比，垂直管理体制的优势在什么地方，劣势在什么地方？进而去回答，哪种体制更容易激励地方政府执行中央政

5、府的政策？地方哪些职能部门需要中央垂直管理？这些问题正是本文的研究主题。鉴于地方政府在中国经济发展中的巨大作用，深入研究垂直管理改革并提供理论指导将是非常重要∗尹振东，山东大学经济学院，电子信箱：yinzd86@yahoo.com.cn。作者感谢山东大学经济学院产经论坛、人民大学经济学院“契约与组织理论研讨班”和北京大学光华管理学院“GameSeminar”成员以及第九届中国经济学年会参加者提供的有益帮助与建议。文责自负。①如QianandXu（1993）、QianandWeingast（1996）、杨瑞龙（1998

6、）、王永钦等（2007）、徐现祥等（2007）、张军（2007）、周黎安（2007）等。②如2009年中央颁布的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》及三个考核办法。③转引自：中国青年报2006年11月20日的报道《85.9%的人支持中央政府加强垂直管理破除地方保护》。-1-的。以上问题的实质是中国行政管理体制改革的问题，对以上问题的认识和研究将增强我们对行政管理体制的运作以及中央和地方关系的理解，启发对中国式分权长远发展的思考，对研究地方政府绩效评价、环境保护、安全治理、政府治理等重要领

7、域也具有重要含义。如果想回答这些问题，必须仔细比较研究垂直管理体制和现有的行政管理体制的异同。我国大部分政府职能部门，长期以来实行“条块结合，以块为主，分级管理”的行政管理体制，一般称为“属地管理”体制（见图1）。所谓“条条”，是指中央部委以及中央部委领导的垂直管理系统；所谓“块块”，是指各级地方政府以及地方政府领导下的职能部门。在属地管理体制下，地方职能部门受地方政府和上级部门“双重领导”，其中主管部门负责工作业务的“事权”，而地方政府管“人、财、物”。在这种体制下，地方政府利用手中掌握的“人、财、物”权影响地方职

8、能部门，以致于在中央和地方目标不一致时，地方职能部门在地方政府的影响下，被迫执行地方政府的指令。例如，环保局长周生贤曾经在一次会议上讲到：环保局长的“乌纱帽”攥在地方领导手中，一些缺乏环境法制意识的领导，用“挪位置”、“摘帽子”等手段，直接干扰环境执法，环保局长“顶得住的站不住，站得住的顶不①住”。因此，属地管理体制的主要弊端就是地方政府可能干