转型时期的中国社会救助5

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1、转型时期的中国社会救助5：后集体时代的农村五保供养洪大用在前几章我们着重研究了中国城市范围内的主要社会救助制度。本章将对农村五保供养这一历史较长的社会救助制度进行初步的研究。新中国农村五保供养制度建立于20世纪50年代的农业合作化时期。1956年，第一届全国人大第三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》。该章程规定：农业生产合作社，对于缺乏劳动能力或者完全丧失劳动力，生活没有依靠的老、弱、孤、寡以及残疾社员，在生产上和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火供应，保证年幼的受到教育和年

2、老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。由于这份文件规定了对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员，给予保吃、保穿、保燃料，对于年幼的保证其接受教育，对于年老的保证其死后安葬，这些保障便简称“五保”制度，享受“五保”的农户便简称“五保户”。从此，“五保”制度成为我国农村的一项重要的社会救助制度。紧接着，为了解决一些孤寡老年人无人照料的问题，全国各地又开始兴办敬老院。根据1958年的统计，当时全国农村享受“五保”待遇的有413万户，519万人；各地兴办敬老院15万多所，收养300多万老人。此后，在农村

3、集体经济占主导地位的时期，五保制度一直落实较好。直到1970年代末期农村改革以来，集体经济受到冲击，五保供养制度的落实开始面临困难。为了做好农村五保供养工作，保障五保对象的正常生活，1994年，国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，明确规定符合以下条件的农村老年人、残疾人和未成年人属于五保对象：（1）无法定扶养义务人，或者虽有法定扶养义务人，但是扶养义务人无扶养能力的；（2）无劳动能力的；（3）无生活来源的。对于这些五保对象，农村集体经济组织应负责提供经费和实物，实施以下保障内容：（1）供给粮油和

4、燃料；（2）供给服装、被褥等用品和零用钱；（3）提供符合基本条件的住房；（4）及时治疗疾病，对生活不能自理者有人照料；（5）妥善办理丧葬事宜。五保对象是未成年人的，还应保障他们依法接受义务教育。整体上，应当保证五保供养的实际标准不低于当地村民的一般生活水平。1997年，为了规范和发展农村敬老院，推动五保对象的集中供养，民政部还颁布了《农村敬老院管理暂行办法》。然而，最近几年，一些媒体和内部渠道不断披露一些地区农村五保对象的基本生活得不到保障，很多五保对象生活艰难，引起了比较广泛的关注。现行五保供养

5、制度的落实情况究竟如何？如果落实不好，其深层原因是什么？如何改进农村五保供养工作？本章基于实地调查的资料，围绕这些问题进行分析，以期引起学术界对于农村社会救助问题的关注和深入研究。一、农村五保供养面临的突出问题近年来，虽然一些地区的农村五保供养工作取得了一定成绩，但是，整体上讲，问题依然很多，突出地表现为以下几个方面：（一）五保对象应保尽保难。根据民政部救灾救济司提供的数据，截止2002年底，全国农村五保供养对象有570.37万人，约占全国农业人口的0.6%。其中，真正获得保障的只有296.82万

6、人，约占应保对象的52.04%。这种情况直到2004年仍然没有太大改变。换句话说，有接近一半的五保对象没有获得保障，应保未保的问题很突出。根据笔者在安徽省的调查，全省应保未保率为21.3%，在实地调查的定远、肥西、东至三县，应保未保率分别是54.9%、31.5%和24.2%。值得注意的是，即使是在东部发达地区，应保未保问题也很突出，例如，广东省云浮市、肇庆市的应保未保率分别为36.34%、22.69%；浙江省的实际应保未保率也达到38.2%。在西部贫困地区，情况更为严重。例如，青海省的应保未保率达

7、到41.41%，很多符合条件的五保对象尽管生活困难却得不到任何保障。（二）五保供养标准落实难。由于《农村五保供养工作条例》第十条规定：“五保供养的实际标准，不应低于当地村民的一般生活水平”，因此，很多地区所公布的保障标准是比较高的。但是，我们在调研时发现，公布标准很难兑现，特别是公布的现金标准与五保对象实际拿到的生活费之间差距较大。比如说，有些地区在文件上规定了每人每年1800元的供养标准，但是，五保对象反映他们能拿到手的现金有几百元钱就不错了。调查还发现，由于受资金的限制，一些地区制定五保供养的

8、公布标准就不能落实条例的精神，甚至连地方政府的政策也难以落实。以安徽省为例，省政府在税费改革过程曾经提出五保供养标准的两个确保，即确保税费改革后的五保供养标准不低于改革前的水平，确保五保供养的实际标准不低于当地村民的一般生活水平。然而，我们在调研时发现，很多地方执行的五保供养标准远远低于当地村民的一般水平，分散供养尤其如此。1999年税费改革前，安徽省五保户平均供养标准为：集中供养1489元/年·人，分散供养1080元/年·人；而在税费改革的第一年，即2000年，供养标准普遍下降，